II SA/Rz 482/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A.S.K. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich -skargę oddala- Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 98 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz., 1071 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 Ustawy z dnia 24 stycznia 199Ir. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002, Nr 42, poz. 371 ze zm.- po ponownym rozpatrzeniu sprawy A.S.K. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Z uzasadnienia decyzji wynika, że A.K. zwrócił się w dniu 21 grudnia 1998r. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 24 stycznia 199Ir. zwanej dalej ustawą o kombatantach... z tytułu represji za działalność polityczną w roku 1956 oraz za działalność religijną. Po pouczeniach z 20 marca 1999r. oraz 30 czerwca 2000 r. przedłożył, wypełniony wniosek, życiorys oraz odrębne pismo Stowarzyszenia Weteranów Wojny Polsko- Bolszewickiej z 1920r i ich Rodzin w Warszawie rekomendujące jego osobę jako członka Stowarzyszenia. Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówił" mu przyznania wnioskowanych uprawnień wobec nieudokumentowania działalności kombatanckiej i represji. A.K. w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując zarazem na zamiar poszukiwania dodatkowych dowodów. Kierownik Urzędu postanowieniem z dnia [...]r. [...] zawiesił postępowanie w sprawie z powołaniem się na art. 98 kpa wskazując na zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie spra- wy zapis o wystąpieniu do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie jego teczek dla udokumentowania wniosku. W postanowieniu zawarto informację o skutkach niezwrócenia się o podjecie postępowania w terminie trzech lat. Postanowienie to zostało skarżącemu doręczone [...]r. i wobec jego niezaskarże-nia stało się prawomocne. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...]r nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych umorzył postępowanie w sprawie przyznania A.S.K. uprawnień kombatanckich wobec niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania powołując w jej podstawie prawnej art. 98 §2 kpa i informując o prawie jej zaskarżenia wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W terminie do jego wniesienia A.S.K. zwrócił się "o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu uzyskania nowych dowodów. Pismem z dnia [...]r Kierownik zawiadomił go o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji a następnie decyzja z dnia [...]r. nr [...] stwierdził jej nieważność wobec rażącego naruszenia art. 127 §3 w zw. z art. 138 kpa. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie mieściło się bowiem w katalogu rozstrzygnięć w tym ostatnim przepisie przewidzianym. W decyzji zaznaczył, iż nie było możliwe wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie zwykłego postępowania odwoławczego, bowiem choć wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją to jego rozpatrzenie spowodowałoby uruchomienie trzeciej instancji. Po uzyskaniu przez tę decyzję waloru ostateczności organ wydał zaskarżoną decyzję, którą uzasadnił następująco: Postępowanie odwoławcze w sprawie winno zostać umorzone. Zgodnie z art. 98 § .1 kpa: organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Analiza treści ostatecznego 4 postanowienia z dnia [...]r. wskazuje, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone właśnie na tej podstawie. Zarazem art. 98 § 2 kpa stanowi: jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie zostało zawieszone w dniu [...]r. (za decydującą w tym przypadku należy przyjmować datę doręczenia postanowienia). Trzyletni okres upłynął dnia 4 października 2004r. (arg. ex art. 57 § 3 kpa). Pomiędzy zawieszeniem postępowania, a upływem trzyletniego terminu A.K. nie zwrócił się o podjęcie postępowania. Zatem należy uznać, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Należy przy tym wyjaśnić, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjował postępowanie odwoławcze w sprawie i zostało ono zawieszone właśnie w tym stadium. Z tego też względu aktualnie należy uważać za wycofane żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego i właśnie to postępowanie umorzyć. Kierownik Urzędu za właściwą formę zakończenia postępowania w sprawie uznaje wydanie decyzji, chociaż problem ten jest w doktrynie sporny. Na tle formuły żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane prezentowane jest zarówno stanowisko, że nie stwarza ona podstawy do wydania decyzji administracyjnej, jak i pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania w formie decyzji. W kierunku pierwszej z tych koncepcji wypowiada się W. Dawidowicz (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 174). Z. Janowicz za wystarczające uznaje umieszczenie w aktach sprawy odpowiedniej adnotacji i z ostrożności proponuje wysłać zawiadomienie o skutkach procesowych, jakie spowodował upływ terminu 3-letniego (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 269). Drugą z zasygnalizowanych koncepcji w aktualnym piśmiennictwie prezentuje B. Adamiak wskazując, iż postępowanie administracyjne kończy się zawsze decyzją (...), która rozstrzyga sprawę merytorycznie albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (...). Zatem w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyłącznie zakończenie 5 wszczętego postępowania w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie. Artykuł 98 § 2 nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która dałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 formy zakończenia postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 444) -por. G. Łaszczy ca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz oraz wyrok NSA z dnia 02.02.2001r.; I SA 2046/99; Lex nr 54126. Kierownik Urzędu zarazem dostrzega, że A.K. w piśmie opatrzonym datą [...]r. stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wadliwej proceduralnie i w efekcie nieważnej decyzji z dnia [...]r. wyraził swoje niezadowolenie z faktu zawieszenia postępowania i po raz kolejny wskazał na zamiar uzyskania nowych dowodów. Pismo to można interpretować jako żądanie podjęcia postępowania (chociaż zarazem może być ono uznawane za stanowisko strony żądającej w dalszym ciągu utrzymywania stanu zawieszenia postępowania dla pozyskania nowych dowodów), które jednak uznać należy za spóźnione. Zostało ono zgłoszone po upływie trzech lat od zawieszenia postępowania i jako takie musi być uznane za bezskuteczne. Termin 3-letni, o którym traktuje art. 98 § 2 kpa uważany jest za termin procesowy (a zatem przywracalny), jednakowoż A.K. nie zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia podania o podjęcie postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje też wskazanie, że przez okres ponad 4 lat strona nie wykazała najmniejszej nawet aktywności w postępowaniu, a i przy piśmie z dnia [...]r. nie przedstawiła żadnych dowodów co najwyżej wskazując, że ich w dalszym ciągu poszukuje. Ponieważ doktryna postępowania administracyjnego w niewielkim zakresie zajmowała się zagadnieniem umorzenia postępowania zawieszonego na wniosek strony należy odwołać się do analogicznej problematyki na tle procedury cywilnej (art. 178 kpc oraz art. 180 § 1 kpc), gdzie właśnie wskazywano, iż zgłoszenie żądania podjęcia postępowania po upływie trzyletniego terminu jest bezskuteczne. Podobnie - przypominając, że A.K. 6 nie zakwestionował zawieszenia postępowania - należy też wskazać, że postępowanie zawieszone na wniosek strony umarza się nie badając, czy przyczyny zawieszenia były słuszne (por. postanowienie SN z dnia 17.12.1998r.; II CKN 713/98; OSP 1999/10/176). Umorzenie postępowania odwoławczego powoduje uprawomocnienie się decyzji wydanej w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie wobec szczególnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego wynikającej z art. 98 § 2 kpa organ nie analizuje przesłanek wymienionych w art. 137 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożył A.S.K. domagając się zasądzenia mu uprawnień wynikających ze statusu kombatanta i oświadczając , że w przypadku ich zasądzenia zrzeka się go a wnosi o zasądzenie na jego rzecz symbolicznej złotówki. W skardze sformułował zarzut, iż decyzja jest dlań niezrozumiała a skarga jest wyrazem troski o honor Stowarzyszenia Weteranów Wojny Polsko - Bolszewickiej z roku 1920 i jego honor. W jej uzasadnieniu opisał życiorys swego ojca i jego zasługi obronie Ojczyzny, zasługi przodków w powstaniach styczniowym i listopadowym, wspomniał o braku renty po ojcu, który zginął w trakcie wywózki w głąb Rosji w czasie II wojny światowej, pisał swój stan zdrowia i pokrzywdzenie przyznaniem tylko drugiej grupy inwalidzkiej i wskazał, że rodziny żołnierzy Wermachtu są lepiej traktowane przez rząd niemiecki. W uzupełnieniu skargi wspomniał, iż w roku 1944-1948 "prowadził działalność obok" żołnierza AK, który go wybrał. Nie doznał wtedy prześladowań. Prześladowania przyszły doń w roku 1956 i 1973. Zwrócił się o odrzucenie wniosku organu o oddalenie skargi i przyznanie mu uprawnień. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7 Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1 ). W toku tej kontroli sąd poddaje ocenie zaskarżone akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem, pomijając inne kryteria oceny , między innymi zgodności z zasadami współżycia społecznego , czy celowości. Zaskarżona decyzja umarza postępowanie odwoławcze od decyzji organu z dnia 23 stycznia 200Ir. odmawiającej przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich wobec nieudokumentowania działalności kombatanckiej i represji. Wobec przytoczonych uregulowań Sąd ograniczył się do badania legalności tej decyzji , nie mógł natomiast zadośćuczynić żądaniu zawartemu w skardze, by przyznać skarżącemu uprawnienia kombatanckie a także odszkodowanie, nawet gdyby skarżący - co jednak w sprawie miejsca nie miało - wykazał istnienie podstaw do nabycia takich uprawnień. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że wniosek o przyznanie tychże uprawnień z tytułu doznawanych represji za działalność religijną i niepodległościową skarżący złożył 28 grudnia 1998r. Do swego wniosku skarżący , który w chwili zakończenia wojny liczył 13 lat, dołączył między innymi obszerny życiorys , w którym opisywał zasługi swego ojca i członków jego rodziny w walkach o byt niepodległej Polski, okoliczności 8 trudnego życia w B., fakt nieuzyskania renty po ojcu przez matkę , repatriację z B. do U.D., swoje patriotyczne przekonania i religijne zapatrywania oraz praktyki , z tytułu których podlegał represjom. Polegały one na odwołaniu go z funkcji wiceprezesa Rejonowej Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu w U.D., przypisaniu mu udziału w nadużyciach gospodarczych, prowadzeniu fikcyjnego śledztwa przez Prokuraturę zakończonego po 5 latach wyrokiem uniewinniającym go, śledzeniu go przez pracowników U.B i S.B., łącznie z wywiezieniem go szpitala psychiatrycznego , co w końcu spowodowało jego chorobę i inwalidztwo. Pomimo dwukrotnych informacji o trybie przedstawiania wniosku i wymaganego sposobu jego udokumentowania udzielonych przez organ, skarżący nie nadesłał żadnych - poza kwestionariuszem i rekomendacją Stowarzyszenia Weteranów Wojny Polsko- Bolszewickiej 1920r. i ich Rodzin w Warszawie sprowadzającą się do stwierdzenia, że jest on czynnym członkiem Stowarzyszenia. - dokumentów poświadczających okoliczności uzasadniające przyznanie mu uprawnień kombatanckich. W konsekwencji, decyzją z dnia [...]r. organ odmówił mu przyznania uprawnień z przyczyny ich nieudokumentowania. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy datowany [...]r. Organ z uwagi na jego treść postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił przewidziane art. 127 §3 kpa postępowanie quasi-odwoławcze wszczęte wspomnianym wnioskiem na czas uzyskania przez skarżącego odpowiedzi z Instytutu Pamięci Narodowej w kwestii udostępnienia jego teczki osobowej. Jako jego podstawę prawną wskazał art. 98 §1 i 2 kpa. W postanowieniu tym pouczył go o skutkach wynikających z art. 98 §2 kpa sprowadzających się do przyjęcia - w przypadku niezwrócenia się o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania - że żądanie jego wszczęcia uważa się za wycofane. Postanowienie to uprawomocniło się na skutek jego niezakwestionowania przez skarżącego. 9 W ocenie Sądu postanowienie to nie w pełni odpowiadało art. 98 §1 kpa, bowiem pismo skarżącego nie zawierało sformułowanego wprost wniosku o zawieszenie postępowania. Okoliczność jednak, iż skarżący zawarł w nim prośbę o uznanie udokumentowania swego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako będącego w trakcie załatwiania, fakt uprawomocnienia się postanowienia o zawieszeniu, jak również to, iż wobec stanu dowodowego sprawy i brzmienia przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 199Ir. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42 , poz.371, ze zm.), zwanej dalej ustawą, obiektywnie brak było podstaw do zmiany decyzji o odmowie uprawnień kombatanckich, przesądziły o uznaniu postanowienia przez Sąd za nienaruszające prawa w stopniu , który uzasadniałby jego eliminację przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a.. Przepis ów obliguje go do zastosowania prawem przewidzianych środków w stosunku do wszystkich aktów podjętych w sprawie , której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Pamiętać bowiem wypadnie , że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, który mógłby mieć w sprawie zastosowanie - jej przepisy stosuje się do osób , które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego, przy czym represjami takimi są okresy przebywania w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944 -1956 na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944- 1956 bez wyroku za działalność polityczną lub religijną związaną z walka o suwerenność i niepodległość. Skarżący istnienia tych przesłanek nie udokumentował w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest w sprawie niesporne, że skarżący, mimo prawidłowego pouczenia nie złożył w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie , jak również, że nie przedstawił dokumentów które potwierdzałyby podleganie represjom w rozumieniu wspomnianego przepisu . W świetle zatem zapisu 10 art. 98 §2 kpa uzasadniało to przyjęcie , że jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wycofany. To zaś, wobec brzmienia art. 138 §1 pkt 3 kpa znajdującego w sprawie zastosowanie poprzez art. 127 §3 kpa czyniło uzasadnionym umorzenie postępowania quasi - odwoławczego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 3 lutego 200Ir. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o odmowie przyznania mu uprawnień kombatanckich. Wprawdzie organ najpierw wydał decyzję z dnia 4 października 2005r. o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich dotkniętą rażącym naruszeniem wspomnianych wyżej przepisów i w decyzji tej wadliwie pouczył skarżącego o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy , jednak decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocną decyzja organu z dnia [...]r. o stwierdzeniu jej nieważności . Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...]r. uprawomocniła się przed wydaniem decyzji zaskarżonej. W tym stanie rzeczy decyzja zaskarżona umarzająca postępowanie odwoławcze odpowiada prawu. Sąd nie podziela poglądu organu , iż pismo skarżącego z dnia [...]r. wniesione do organu w wyniku wadliwego pouczenia zawartego w nieistniejącej po unieważnieniu decyzji z dnia [....]r. należy traktować jako spóźniony wniosek o podjecie zawieszonego postępowania, bowiem nie tak była jego intencja w tym wniosku zawarta. Zawiera on w swej treści wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ów należało ocenić w aspekcie zastosowanego poprzez art. 127 §3 przepisu art. 134 kpa przewidującego instytucję niedopuszczalności odwołania. Ta jednak kwestia jako nierozstrzygnięta formalnie do dnia wniesienia skargi nie rzutuje na legalność decyzji podjętej w określonym stanie faktycznym i prawnym powstałym w następstwie uprawomocnienia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...]r. której wniosek ów dotyczył. 11 Zauważyć przy tym wypadnie, że skarga nie zawiera zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji a stanowi opis życia skarżącego i doznanych w jego toku krzywd, stąd ta jej część pozostaje poza oceną Sądu. Wobec zawartej w jej uzupełnieniu informacji , że skarżący po wojnie pomagał żołnierzowi AK wskazując to jako tytuł do uprawnień kombatanckich Sąd wyjaśnia , że jako nowa okoliczność w sprawie nie może być ona wzięta pod uwagę przy ocenie decyzji zaskarżonej. Marginalnie Sąd zauważa , że za działalność kombatancką ustawa uznaje pełnienie służby między innymi w AK w warunkach określonych w art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 a nie udzielanie pomocy żołnierzom tej formacji. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną,.