II SA/Rz 482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Parafii p.w. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi S. F. wniesionej w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skarg Parafii pw. [...] (dalej również: "Parafia") oraz Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych na stanowiącej własność Parafii działce nr 6590/10 w W. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 4 czerwca 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. S. F. zwrócił się z wnioskiem do Kolegium o "unieważnienie" opisanej wyżej decyzji Wójta wskazując, że budowa parkingu nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto jako strona nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz nie doręczono mu kwestionowanego rozstrzygnięcia, zaś sama realizacja planowanego parkingu pozbawi go dostępu do drogi publicznej. Zawiadomieniem z dnia 19 września 2014 r. SKO powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, a następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", obligowałoby do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wniosek inwestora był bowiem kompletny, spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 54 pkt 1 – 3 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", warunkujące wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po rozpatrzeniu złożonego przez S. F. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r., podtrzymując i powtarzając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu własnej decyzji. Budowa parkingu prowadzi do realizacji jednego z celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", gdyż umożliwia korzystanie z dróg poprzez stworzenie możliwości parkowania pojazdów w sposób bezpieczny dla użytkowników drogi. Parking jest powiązany z drogą publiczną tworząc spójny system transportowy oraz umożliwiając prawidłowe korzystanie z tego systemu, a także realizację funkcji jaką ten system ma spełniać. Skoro zatem wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a kwestionowaną decyzję wydano w trybie określonym przepisami, w sprawie nie sposób mówić o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Niegodząc się z wydanym rozstrzygnięciem, S. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając Kolegium błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dowolna interpretację art. 6 u.g.n. Powtarzając zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności podał, że parking w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. nie stanowi inwestycji celu publicznego, a argumentacja organu stanowi niedopuszczalne rozszerzenie katalogu inwestycji związanych z budową dróg publicznych. Ponadto inwestorem i zarządcą parkingu będzie nie Gmina, lecz Parafia, a zatem nie można wykluczyć, że może to być obiekt zamknięty. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), SKO uwzględniło w całości wniesioną skargę i: I. uchyliło własne decyzje z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] października 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, II. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność spornej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem Kolegium ponowna analiza materiału dowodowego w konfrontacji z zarzutami skargi doprowadziła do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja organu Wójta dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podzielając stanowisko skarżącego podało, że budowy parkingu nie sposób zakwalifikować jako realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż parking nie jest zarówno elementem drogi, jak i zamierzeniem koniecznym dla realizacji celu publicznego. Wydanie w tym przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zamiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiło rażące naruszenie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., obligujące organ wyższego stopnia do stwierdzenia jej nieważności. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Parafia oraz Wójt wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi przy niepodzieleniu przez Kolegium w całości zawartych w skardze zarzutów oraz niewskazanie w zaskarżonej decyzji, czy działanie Kolegium miało miejsce bez podstawy prawnej, czy też miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze S. F. nie określono w sposób jednoznaczny przedmiotu skargi, ani nie wskazano kierunku weryfikacji decyzji SKO. Samo Kolegium nie podzieliło zaś i nie odniosło się do zarzutu skarżącego związanego z nieprawidłowościami proceduralnymi związanymi z wydaniem decyzji przez wójta, a zatem okoliczności te winny uniemożliwić zastosowanie przez organ trybu autokontroli. II. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie parkingu na działce nr 6590/10 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Budowa parkingu niewątpliwie służyć będzie ogółowi i przeznaczona będzie dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, wobec czego niewątpliwie zawiera się w nieostrym pojęciu "celu publicznego" W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Parafii w niniejszej sprawie została oddalona bowiem okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie merytorycznemu rozpoznaniu podlegała wyłącznie skarga Parafii, zaś skarga Gminy [...] została przez Sąd odrzucona jako niedopuszczalna. Zarzuty Parafii skierowane przeciwko decyzji SKO okazały się niezasadne. Rozstrzygnięcie SKO nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Jest rozstrzygnięciem legalnym i zasługującym na pozostanie w obrocie prawnym. Po pierwsze SKO nie dopuściło się naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., w stopniu którym nakazywałby usunięcie decyzji autokontrolnej przez Sąd. Przepis ten stanowi: Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. SKO w całości uwzględniło skargę bowiem w wyniku jej wniesienia wyeliminowało z obrotu prawnego poprzez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak : [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych na działce nr ewid. 6590/10 w W. Kolegium podzieliło w całości twierdzenia strony skarżącej, iż ta decyzja Wójta obarczona była wadą nieważności w postaci braku podstawy prawnej jak i rażącego naruszenia prawa, czego wymaga od organu przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Taka ocena działań Organu została wyrażona i umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej przez Parafię decyzji, co tym samym pozwala przyjąć stwierdzenie Organu o tym, że tymi samymi wadami obciążona była zaskarżona do Sądu decyzja SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Innymi słowy, SKO nie dostrzegając istotnych wad w rozstrzygnięciu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonało automatycznie ich powielenia treścią decyzji zaskarżonej przez S. F. do WSA. Organ wypowiedział się o charakterze dokonanych naruszeń stwierdzając nieważności decyzji, która wcześniej została oceniona jako prawidłowa. Natomiast o tym, że skarga została uwzględniona przez Kolegium w całości oświadczył S. F. będący dysponentem uwzględnionej skargi, który na rozprawie przed WSA na pytanie Sądu wyjaśnił, że SKO uwzględniło jego skargę w całości. Dlatego nie można było zgodzić się z zarzutem skargi Parafii o dopuszczeniu się przez SKO obrazy art. 54 § 3 p.p.s.a., w takim stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie decyzji autokontrolnej przez Sąd. Po drugie, SKO właściwie oceniło decyzję Wójta Gminy [...] jako akt wydany bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa. Brak podstawy prawnej został wykazany przez Kolegium poprzez wyjaśnienie, że żadna z obowiązujących regulacji nie kwalifikuje parkingu jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.). Przypomnieć należy, iż w myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.), pod pojęciem inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zdaniem Sądu, przepis art. 6 u.g.n. jako regulację dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości, intepretować wypada ściśle, a więc przy użyciu reguły wykluczającej dany cel jako publiczny, jeżeli nie został on w tej regulacji wyraźnie wskazany. Mając na względzie takie podejście, nie sposób potwierdzić twierdzenia skarżącej Parafii o tym, że inwestycja w postaci parkingu jest celem publicznym o jakim mowa art. 6 u.g.n. Parkingi jak i pozostałe miejsca przeznaczone do postoju samochodów nie są w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; zwana dalej u.d.p.), uznawane za drogi publiczne, czyli drogi zaliczonej na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że parking nie jest też obiektem i urządzeniem transportu publicznego, bowiem pojęcie to nie występują w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13). Reasumując, słusznie uznano że budowa parkingu niezależnie od ilości miejsc postojowych nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż nie jest to cel publiczny który uzasadniałby przymusowe odjęcie praw rzeczowych do nieruchomości. Nie było przeszkód aby Inwestor osiągnął swój cel poprzez wystąpienie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego uznanie przez Wójta Gminy [...] inwestycji realizowanej przez tą Gminę w postaci parkingu dla samochodów osobowych mocą decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], było niewątpliwie działaniem podjętym bez takiej podstawy prawnej, która taką kwalifikacje by dopuszczała. Nie sposób też nie zgodzić się oceną SKO w zakresie zaistnienia w/w decyzji Wójta przesłanki rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a – w postaci przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. związku z art. 6 u.g.n.. Otóż w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa można stwierdzać nieważność tych aktów administracyjnych, które są nie tylko oczywiście sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym ale jednocześnie skutki tego naruszenia są tego rodzaju, że nie można ich pogodzić ze standardami demokratycznego porządku prawnego. Nie można pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego decyzję administracyjną, w której Wójt działając na wniosek Gminy którą z mocy prawa reprezentuje, dokonuje bez jakiejkolwiek podstawy prawnej kwalifikacji parkingu jako inwestycji celu publicznego. Zakwalifikowanie tego przedsięwzięcia do tego typu inwestycji raz, że nastąpiło bez wyraźnej podstawy prawnej, to spowodowało nieuprawnione w tej sytuacji stosowanie procedur właściwych dla inwestycji celu publicznego, które należy dodać wpływają na uprzywilejowanie pozycji inwestora w stosunku do inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego. Dowodem tego są przede wszystkim regulacje ograniczające w stosunku do typowych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu, prawo strony postępowania do weryfikacji aktu administracyjnego w trybach nadzwyczajnych – art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. W niniejszej sprawie, takie polepszenie sytuacji inwestora – Gminy [...] - nastąpiło na skutek nielegalnych działań jej Wójta, co nie pozwala oceniać wydanej przez niego decyzji inaczej niż jako sprzecznej z ideą demokratycznego państwa prawnego. Z tą ideą wiąże się zasada ogólna postępowania administracyjnego nakazująca prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Takiego zaufania nie mogło wzbudzić postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy [...] z wniosku tej Gminy, a zakończone decyzją nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych powodów, SKO zasadnie uwzględniło skargę S. F. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak : [...], o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych na działce nr ewid. 6590/10 w W. Zaskarżona do Sądu decyzja SKO nie narusza prawa w sposób zarzucany przez Parafie pw. [...]. WSA nie będąc związany zarzutami skargi także nie dopatrzył się w działaniach SKO takich naruszeń prawa, które obligowałyby Sąd do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej. SKO naprawiło swój błąd i uchyliło swe dotychczasowe decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta obarczonej wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyżej przedstawione przyczyny zadecydowały o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.