II SA/Rz 482/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. J., G. F., K. Ś. i S. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. J., G. F., K. Ś. i S. Ś. kwoty po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") po rozpoznaniu odwołania Z. J., H. T., K. S., G. F., S. Ś., K. Ś., J. O., M. F. od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Wydobywaniu żwirów z piaskiem ze złoża "P.-W." na działkach nr 157,166/6,166/7,166/9,166/16,166/17,168/8, 218/25, 166/8 oraz 1036 w miejscowości P., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: "K.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołań. Z uzasadnienia postanowienia i akt spawy wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "Wydobywaniu żwirów z piaskiem ze złoża "P.-W." na działkach nr 157, 166/6,166/7,166/9,166/16,166/17,168/8,218/25,166/8 oraz 1036 w miejscowości P.". Zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r., poz. 1405 dalej: "ustawa") ww. decyzję podano do publicznej wiadomości stron postępowania w drodze publicznych obwieszczeń poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach od 15.11.2017 r. do 29.11.2017 r., na stronie BIP Urzędu Miejskiego w dniach od 15.11.2017 r. do 29.11.2017 r. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi P. w dniach od 17.11.2017 r. do 01.12.2017 r. Ostatni dzień wywieszenia przypadał na dzień 01.12.2017 r. Z tym też dniem, zdaniem organu odwoławczego, należało przyjąć, że nastąpiło doręczenie i od tej daty liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania - art 129 § 2 K.p.a. Kolegium uznało, że odwołania złożone w dniach 27, 28 i 29 listopada 2017r. są przedwczesne i postanowieniem wymienionym na wstępie stwierdziło ich niedopuszczalność. Kolegium stwierdziło również, że zainteresowani, którzy wnieśli odwołanie nie posiadają legitymacji do skutecznego zaskarżenia decyzji. W skardze na powyższe postanowienie G. F., K. Ś., S. Ś., K.S. nie zgodzili się ze stanowiskiem organu dotyczącym uchybienia przez nich terminu do wniesienia odwołania, jak również pozbawienia ich przymiotu strony postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( dalej: "NSA"), sygn. akt II OSK 45/10, że termin, o którym mowa w art 49 K.p.a. winien rozpocząć bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie miało miejsce, w niniejszej sprawie w dniu 29 listopada 2017 r. Odnośnie zaś stanowiska dotyczącego przymiotu strony wskazali, że jako mieszkańcom wsi, właścicielom gruntów sąsiadujących z przedsięwzięciem polegającym na wydobywaniu żwirów i pisaków ze złoża, przysługuje im interes prawny w zaskarżeniu decyzji. Inwestycja będzie realizowana w obrębie Jednolitych części wód podziemnych, co pogorszy możliwość poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 482/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K. S. ze względu na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych wyżej przywołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz [...] pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. w trybie art. 133 K.p.a. przesłał odwołania wniesione w terminie do osób, które nie były uznane jako strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjmuje dwie przesłanki dla wykazania niedopuszczalności odwołania a mianowicie wniesienie odwołania przedwcześnie oraz że osoby, które wniosły odwołanie nie posiadają legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania, co czyni wniesione odwołanie niedopuszczalne także z przyczyn natury podmiotowej. Powyższe odwołania dotyczyły decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu żwirów z piaskiem ze złoża "P.-W." na działkach nr 157,166/6,166/7,166/9,166/16,166/17,168/8, 218/25, 166/8 oraz 1036 w miejscowości P.. Tym jednozdaniowym stwierdzeniem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceniło przymiot strony wszystkich ośmiu osób wnoszących odwołanie. Treść uzasadnienie dowodzi, że Kolegium ocenę taką przyjęło bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy ich interesu prawnego na podstawie art. 28 K.p.a., który zawiera definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Z odwołań nie wynika, właścicielami których działek są osoby wnoszące odwołania, co czyni niemożliwym weryfikację argumentów uzasadniających istnienie interesu prawnego, bądź też nie danej osoby, jako strony postępowania administracyjnego. Również wykaz stron sporządzony przez organ I instancji nie jest dokumentem wykluczającym istnienie jeszcze innych stron w rozumieniu art. 28 K.p.a., które mogły zostać pominięte w wykazie. Ustalenie, czy wnoszący odwołania przysługuje przymiot strony jest obowiązkiem Kolegium. Nie jest wystarczające odniesienie się do wykazu stron sporządzonego przez organ I instancji. Dokonując tej oceny Kolegium uwzględnić powinno, że oprócz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie a także powinno obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze takich precyzyjnych ustaleń nie poczyniło zwłaszcza w kontekście wyżej przytoczonych rozważań, co do możliwości istnienia związku decyzji administracyjnej, wydawanej na gruncie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ze sferą prawną skarżących. W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestia ta musi być jednoznacznie ustalona, gdyż ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 w związku z art. 28 i art. 134 K.p.a. i stanowiło wystarczającą przesłankę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przyjęło, że odwołania zostały wniesione przedwcześnie, co również uzasadnia, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest prawidłowe. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że przedwczesność odwołania lub stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu dotyczy stron postępowania administracyjnego. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniono treść art. 49 K.p.a. oraz dodano art. 49a i 49b K.p.a. Uczyniono to w art. 1 pkt 11 i 12 tej ustawy. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że P.J. - "K. – T." złożył wniosek z 1 czerwca 2017 r., który wpłynął do Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 6 czerwca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu żwirów z piaskiem ze złoża "P. -Wierchy". Ze względu na treść art. 16 wyżej podanej noweli do Kodeksu postępowania administracyjnego, do niniejszego postępowania mają zastopowanie nowe przepisy proceduralne. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Przepis art. 49 K.p.a. reguluje kwestię zawiadomienia o decyzji poprzez publiczne obwieszczenie. Z godnie z § 1 tego przepisu, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Z § 2 art. 49 K.p.a. wynika, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy nie końcowego terminu, a określenia, od jakiej daty w przypadku zastosowania instytucji z art. 49 K.p.a. należy przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie. Problematyką tą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2681/16 (dostępny na str. cbosa) i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę tego wyroku. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że strona ma prawo skorzystania z wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej najwcześniej od dnia publicznego ogłoszenia o jej wydaniu, w jej interesie może być, aby z tego prawa skorzystać możliwie jak najszybciej. Termin do wniesienia odwołania dla stron zawiadamianych w trybie publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji ujęty w przepisie art. 49 K.p.a. in fine ma znaczenie dla określenia terminu końcowego do wniesienia środka zaskarżenia, nie zaś terminu początkowego. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował również w wyrokach z 25.02.2016 r. sygn. akt II OSK 2681/16 oraz z 27.09.2016 r., sygn. akt II OSK 3166/14 (obydwa dostępne na str. cbosa). W uzasadnieniu NSA wywiódł, że: "trudno byłoby uznać za racjonalne, że strona, która skutecznie zapoznała się z treścią wydanej decyzji przez organ I instancji w okresie udostępnienia jej treści tej decyzji wskutek uprzedniego jej publicznego ogłoszenia, musiałaby "odczekiwać" z wniesieniem swego odwołania od powyższej decyzji aż do momentu upływu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jest to tym bardziej nieracjonalne, gdy - tak jak w realiach przedmiotowej sprawy - organ I instancji stosuje więcej niż jedno publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 K.p.a., dokonywane w różnych okresach czasu. Zgłaszane w piśmiennictwie krytyczne stanowisko wobec tezy, wedle której specyficzny charakter doręczeń w trybie art. 49 K.p.a., który służy przede wszystkim szybkiemu informowaniu wszystkich zainteresowanych o wydaniu aktu prawnego nie uzasadnia w żaden sposób przyjmowania jednolitej daty "doręczenia" decyzji ww. trybie w zakresie początkowego terminu do złożenia środka odwoławczego, nie wydaje się przekonujące (por. krytyczną glosę M. Kotulskiego do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 572/12, LEX nr 1257820, LEX wersja elektr.)". W stanie faktycznym sprawy pogląd powyższy zasługuje również na aprobatę z tego względu, że podanie decyzji do publicznej wiadomości w trybie art. 49 K.p.a. nastąpiło w różnych datach, dlatego też przyjęcie jednolitej daty doręczenia, tak jak to uczyniło Kolegium, dla obliczania terminu początkowego uprawniającego stronę do wniesienia odwołania, nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w zakresie zastosowania art. 28 K.p.a., jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, co wymagało uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania obejmuje uiszczony wpis przez skarżących w wysokości 100 zł. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku odnośnie art. 49 K.p.a. oraz wskazaniami dotyczącymi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie stron postępowania.