II SA/Rz 483/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [....] kwietnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] – terenów lasów i zalesień I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości P. gmina [...]; II. zasądza od Gminy [....] na rzecz skarżącego M. F. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 483/24 UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2000 r. Rada Gminy w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej w skrócie: "u.z.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] – terenów lasów i zalesień w Gminie [...]. W § 1 pk 2 uchwały wskazano, że uchwalony plan stanowi zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 grudnia 1988 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., z późn. zm. Pismem z dnia 9 lutego 2024 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...]) M.F. (dalej: "skarżący") wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia skutków naruszenia prawa i jego interesu prawnego – jako właściciela nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położone w P. Zgodnie z planem działki te przeznaczenie zostały do zalesienia. Tymczasem są one wykorzystywane są przez niego rekreacyjnie i rolniczo. Na terenie działki nr [...] znajduje się domek rekreacji indywidualnej. Na działkach prowadzi także pasiekę. Podkreśłił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zarząd gminy miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, czego nie uczynił. Organ nie zawiadomił na piśmie, ówczesnych właścicieli ww. nieruchomości o wyłożeniu planu. Stanowi to istotne naruszenie procedury planistycznej. Rada Gminy nie zajęła stanowiska w sprawie. W tej sytuacji M.F. pismem z 6 marca 2024 r. (data złożenia w siedzibie organu – 7 marca 2024 r.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały poprzez niezawiadomienie na piśmie właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby być naruszony ustaleniami planu; - art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne z ustawą zakwalifikowanie należących do skarżącego gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, ww. działki zostały oznaczone symbolem ZL – teren przeznaczony do zalesienia. Działki te wykorzystywane są rolniczo, rekreacyjnie i ogrodniczo, a działka nr [...] siedliskowo, gdyż znajduje się na niej domek letniskowy. Przeznaczenie działek do zalesienia uniemożliwia mu swobodne wykorzystywanie nieruchomości, co narusza jego interes. Zaskarżoną uchwałę podjęto w sposób sprzeczny z prawem, tj. bez zachowania określonej uchwałą procedury planistycznej, tj. bez zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. zarząd gminy był zobowiązany zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby zostać naruszony ustaleniami planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] – reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o uznanie skargi za zasadną i nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. Wójt wyjaśnił, że wykonując wezwanie Sądu do nadesłania całości dokumentacji planistycznej związanej z zaskarżoną uchwałą, dokonał kwerendy archiwalnej Urzędu [...]. Dokumentacji nie odnaleziono. Organ nie jest w stanie wykazać poprawności procedury administracyjnej w trakcie podejmowania zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego organ zwrócił się o uznanie skargi za zasadną w zakresie objętym przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – u.s.g.), który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 31 maja 2017 r. Zawiera ona istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis intertemporalny – art. 17 ust. 2, z którego a contrario wynika, że do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej – tj. 31 maja 2017 r. (w rozpoznawanej sprawie jest to uchwała z 2001 r.) stosuje się art. 52 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji). Warunkiem wniesienia skargi w tamtym brzmieniu było uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi, który wynosił albo trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego/uprawnienia), albo – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie tryb ten i termin zostały zachowane – skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 9 lutego 2024 r., a następnie – wobec braku odpowiedzi organu – 7 marca 2024 r. wniósł skargę do Sądu. Biorąc pod uwagę, że skarżący jest obecnie właścicielem działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w P., znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym zostały przeznaczone do zalesienia, co uniemożliwia skarżącemu swobodne dysponowanie nieruchomością, ingerując bezpośrednio w jego prawo własności, zatem legitymuje się on interesem prawnym w zaskarżeniu tej uchwały. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Przy czym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie miarodajnym stanem prawnym do oceny zachowania warunków legalności aktu prawa miejscowego jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), uchylona z dniem 1.01.2004 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.), obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz był to istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p. zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie regulowała wprawdzie zagadnienia sposobu doręczania zawiadomień pisemnych, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, że właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego rodzaju sposobów. Ze względu na istotnie gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. należy przyjąć – o czym przekonuje jednolita praktyka organów planistycznych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było co do zasady doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka – bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 k.p.a. – doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności – w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem – możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 k.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 k.p.a. Również w orzecznictwie przyjęto, że użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć, jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy traktować jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9.10.2019 r., IV/Po 314/19, WSA w Rzeszowie z dnia 11.09.2024 r., II SA/Rz 454/24). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdza, że akta planistyczne nadesłane do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę potwierdzają zarzuty skargi co do braku powiadomienia ówczesnych właścicieli działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w P. o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odpowiadając na skargę i uznając ją za zasadną wskazał, że dokonał kwerendy archiwalnej w Urzędzie Gminy i nie odnalazł dokumentacji, a w związku z tym nie jest w stanie wykazać poprawności przeprowadzenia procedury podejmowania zaskarżonej uchwały. Brak przedstawienia Sądowi dowodów potwierdzających zawiadomienie właściciela działek o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego wskazuje, zgodnie z zarzutami skargi, że nie zostali oni prawidłowo powiadomieni o wyłożeniu projektu planu. Doszło tym samym do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., ponieważ – jak już wskazano – obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, stanowił istotny element procedury planistycznej (trybu sporządzania planu miejscowego). Dlatego uwzględniając związek art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 u.z.p., Sąd uznał, że rozważane naruszenie prawa podlega kwalifikacji jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził w pkt I wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w P. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego, brak było bowiem podstaw by tego wniosku nie uwzględnić i nie obciążać kosztami Gminy [...], zgodnie z jej żądaniem.