II SA/Rz 485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w części dotyczącej daty początkowej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] przyznającą E. K. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie, za okres od [...].02.2007 r. do [...].10.2009 r. W podstawie prawnej w/w decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku E. K., złożonego w dniu [...].08.2005 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2005 r. przyznał w/w świadczenie opiekuńcze w postacie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność ta powstała w wieku do 21 roku życia, na okres od [...].09. 2005 r. do [...].09.2006 r. w kwocie 144 zł miesięcznie, zmieniając następnie wysokość kwoty zasiłku na 153 zł miesięcznie. W dniu [...].02.2007 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął kolejny wniosek E. K. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z załącznikami, m.in. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] października 2006 r. zaliczającym E. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wydanym na okres do dnia [...].10.2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Miasta P. przyznał E. K. świadczenie opiekuńcze na okres od [...].02.2007 r. do [...].10.2009 r. motywując to spełnieniem wymogów ustawowych oraz złożeniem wniosku o udzielenie świadczenia opiekuńczego dopiero w lutym 2007 r. W myśl art. 24 ust. 3a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Do wniosku o świadczenie rodzinne osoba dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skoro E. K. nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz ze stosownym zaświadczeniem brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 3a i 3b cyt. ustawy i tym samym do wypłaty świadczeń wstecz. W odwołaniu od tej decyzji E. K. wniosła o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...].10.2006 r., podając, iż jest osobą niepełnosprawną od września 1991 r. Do odwołania dołączyła kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., którą orzeczono o całkowitej niezdolności do pracy i przyznano rentę do [...].07.2009 r. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 wymienionej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, co oznacza, że stronie przysługuje świadczenie również za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji – stąd przyznanie świadczenia od dnia [...] lutego 2007 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie wystąpiła sytuacja opisana w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29.12.2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267 poz. 2260) albowiem jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności traci ważność, a osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie stanowiące kontynuację poprzedniego, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Stąd też skoro przepis art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek, organ administracji nie działa z urzędu, a postępowanie może zainicjować wyłącznie strona a skutki prawne następują dopiero od miesiąca w którym złożono żądanie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła E. K., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca nie zgodziła się z zapadłym rozstrzygnięciem albowiem jak wskazała zwłoka w złożeniu wniosku leżała po stronie pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W sierpniu 2006r. E. K. wraz z matką D. K. dowiadywały się czy istnieje konieczność złożenia dokumentów, albowiem orzeczenie jakim dysponowały o wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego traciło ważność z dniem [...] września 2006 r. Pracownicy MOPS-u poinformowali je, iż nie jest konieczne przedkładanie kolejnych dokumentów. Z uwagi na nie wypłacanie w kolejnych miesiącach tj. od października 2006 r. świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca kilkakrotnie interweniowała w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P. Dopiero w miesiącu w lutym 2007 r. złożyła stosowny formularz wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej zwłoka w złożeniu koniecznego wniosku nie wynikła z jej winy, lecz z zaniedbań i nierzetelnego działania pracowników MOPS-u i udzielenia skarżącej błędnych informacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego –art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja dotyczy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek ten obok świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Przesłanki przyznania i wysokość wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego określa art. 16 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on niepełnosprawnemu dziecku, osobie, która ukończyła 75 lat oraz osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności powstałej w wieku do ukończenia 21 lat. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas prawo do zasiłku ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4). Termin początkowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się według ogólnych zasad, wspólnych dla wszystkich świadczeń rodzinnych - począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest data początkowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca domaga się jego przyznania za okres od października 2006 r. do stycznia 2007 r. jako kontynuacji poprzednio pobieranego zasiłku. Niespornym jest bowiem, że skarżąca pobierała już wcześniej zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z dnia [...] września 2005 r. na okres od [...].09.2005 r. do [...].09.2006 r. – tj. do ostatniego dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Nie jest też kwestionowane, że po upływie tego terminu uzyskała kolejne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] października 2006 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres do [...].10.2009 r. i orzeczenie to przedłożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P. w dniu [...].02.2007 r. Organy wskazują natomiast, że w przypadku skarżącej nie został wyczerpany tryb kontynuacji świadczenia wskazany w art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wniosek o przyznanie zasiłku został złożony kilka miesięcy po upływie okresu na jaki przyznany był poprzednio zasiłek pielęgnacyjny. Szczególny tryb postępowania odnoszący się do kontynuacji świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności określony w art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy przypadków, gdy utraci ważność orzeczenie o niepełnosprawności, a osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Beneficjent takiego świadczenia uzyskuje ciągłość w jego pobieraniu, jeżeli złoży stosowny wniosek najpóźniej w miesiącu następującym po okresie, na który przyznane było poprzednie świadczenie. Ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) dodany został przepis art. 24 ust. 3 b, który doprecyzowuje kwestie związane ze złożeniem wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Stanowi on, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3 a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z powołanych wyżej unormowań wynika więc, że wnioskiem o "kontynuację świadczenia rodzinnego" jest również wniosek o ponowne ustalenie niepełnosprawności. Takie rozumienie wskazanych przepisów wynika z ich wykładni językowej, znajdując również wsparcie w wykładni celowościowej. Skoro celem ustawowym zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, to cel ten, jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. Nr 200, poz. 1446), powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Choć wspominany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ orzeka o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ograniczonym zakresie - dotyczącym wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, to jednak Trybunał w jego uzasadnieniu zaleca dokonywanie stosownej wykładni tego przepisu z wykorzystaniem art. 8 Konstytucji RP. Mając na względzie wskazywany przez Trybunał Konstytucyjny kierunek interpretacji przepisu określającego datę początkową przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w powiązaniu z przepisami dotyczącymi kontynuacji tego świadczenia, organy orzekające w niniejszej sprawie winny były przyjąć, że wniosek o kontynuację świadczenia w przypadku skarżącej to ten, który został złożony w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., a którego następstwem było orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...].10.2006 r. Do akt sprawy nie dołączono tego wniosku, jednak z zestawienia okresu na jaki zasiłek pielęgnacyjny został przyznany poprzednią decyzją – od [...].09.2005 r. do[...].09.2006 r. i daty nowo uzyskanego orzeczenia o niepełnosprawności – [...].10.2006 r. wynika, że skarżąca podjęła starania o kontynuację wypłaty zasiłku na pewno przed tą ostatnią datą i na długo przed złożeniem wniosku na formularzu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu [...].02.2007 r., najprawdopodobniej jeszcze przed upływem ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności. Okoliczności te nie były w ogóle wyjaśniane przez organ, choć dla zastosowania trybu z art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych mają zasadnicze znaczenie. W prowadzonym postępowaniu organ naruszył też art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., nie informując skarżącej o konieczności dołączenia zaświadczenia instytucji orzekających o niepełnosprawności, co skutkowało negatywnym dla niej rozstrzygnięciem. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przestrzegania tych obowiązków organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku dołączenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Standardów tych organy orzekające w niniejszej sprawie nie dotrzymały, choć z treści dołączonego do wniosku z [...].02.2007 r. wynikało, że skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny do [...].09.2006 r., a zatem korzysta z trybu "kontynuacji" wskazanego w art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy oświadczeniach rodzinnych. Dodać też należy, że wspomniana wyżej zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) powinna być szczególnie starannie stosowana przez organy administracji publicznej w tych wszystkich postępowaniach, które dotyczą osób niepełnosprawnych, doznaje ona bowiem wsparcia w art. 69 Konstytucji RP. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie daty wystąpienia skarżącej do instytucji orzekających o niepełnosprawności i dołączenie stosownego zaświadczenia tej instytucji, a następnie wydanie decyzji w zakresie ustalenia daty początkowej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, przy zastosowaniu art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.).