II SA/Rz 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o skierowaniu na badania lekarskie -skargę oddala- Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej w skrócie: "Prokurator") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o skierowaniu E. C. (dalej w skrócie: "uczestnik") na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Starosta skierował uczestnika na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych przez uczestnika uprawnień kat. A, B i C. Decyzja ta była konsekwencją otrzymania przez Starostę pisemnej informacji z Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] - Oddziału Psychiatrycznego, o wątpliwościach co do stanu zdrowia uczestnika, które mogły mieć wpływ na posiadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów. Uczestnik wniósł odwołanie od powyższej decyzji, negując istnienie problemów zdrowotnych i powołując się na opinię lekarza rodzinnego co do braku konieczności kierowania go na takowe badania, jak również bezkolizyjny dotąd udział w ruchu drogowym w charakterze kierowcy. Po rozpoznaniu odwołania uczestnika, SKO decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że postępowanie zostało wszczęte wskutek informacji lekarza, który podał, iż stan zdrowia uczestnika budzi wątpliwości. SKO stwierdziło, że z informacji tej nie wynikało jakie badania przeprowadzono, ani na jakiej podstawie uznano, iż uczestnik jest chory. Starosta nie zbadał tej informacji pod względem merytorycznym, nie skierował uczestnika na żadne badania dodatkowe, nie przesłuchał uczestnika, ani świadków. Nie przeprowadził też żadnego postępowania dowodowego w celu wykluczenia sytuacji, w której organ oparłby decyzję o nieistniejącą okoliczność. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie skierowania uczestnika na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Prokurator w dniu [...] lutego 2019 r. wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] października 2018 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej w skrócie: "u.k.p.") poprzez błędne przyjęcie, że informacja lekarza psychiatry działającego w ramach przychodni specjalistycznej nie uprawdopodobnia uzasadnianego i poważnego zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego co nakazuje skierowanie go na kontrolne badania lekarskie. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej w skrócie: "k.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Powołując się na wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2019/14, SKO stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający, aby na jego podstawie wywieść, że w sprawie zaistniały wynikające ze stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanej decyzji art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia uczestnika, jako osoby posiadającej prawo jazdy, co w myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. zobowiązuje starostę do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie. W ocenie SKO, Starosta pomimo bardzo ogólnikowej treści pism lekarza medycyny, specjalisty psychiatrii - nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. SKO wskazało, że wprawdzie skierowanie na badania lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem prawa jazdy, nie oznacza to jednak, że warunkujące to skierowanie przesłanki ustawowe nie powinny zostać w wiarygodny sposób potwierdzone, a więc powinny z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na zmniejszenie się sprawności kierującego w sposób nie gwarantujący bezpiecznego prowadzenia pojazdów. SKO stwierdziło, że dokonana przez ten organ ocena prawna zastosowanych w sprawie przepisów, choć odmienna od prezentowanego przez Prokuratora stanowiska, nie może stanowić o istnieniu wady decyzji powodującej jej nieważność. W ustawowym terminie Prokurator wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia jej nieważności, jak również stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. obowiązującego w dacie wydania decyzji, poprzez błędne przyjęcie, że informacja lekarza psychiatry działającego w ramach przychodni specjalistycznej nie uprawdopodabnia uzasadnionego i poważnego zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy nakazującego skierowanie go na kontrolne badania lekarskie, zaś ustalenia w tym zakresie wymagają przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że skierowanie na badania lekarskie następuje wówczas, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Nie jest wymagana pewność w tym zakresie. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie skierowania kierowcy na badania lekarskie nie jest sama weryfikacja jego stanu zdrowia. Przedmiotem oceny jest wyłącznie wystąpienie przesłanki związanej z zaistnieniem uzasadnionego podejrzenia co do stanu zdrowia kierowcy, w razie spełnienia tej przesłanki organ administracji ma obowiązek wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Prokurator stwierdził, że w niniejszej sprawie Starosta prawidłowo ocenił przesłankę istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia uczestnika i na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. orzekł o skierowaniu go na badania lekarskie w celu wykluczenia mogących się pojawić zagrożeń w ruchu drogowym stąd wynikających. Starosta wziął w tym zakresie pod uwagę informacje uzyskane z Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] - Oddziału Psychiatrycznego, a zatem oparł ją na wiarygodnym źródle dowodowym, a tym samym na słusznych i usprawiedliwionych podstawach, zaś wysokie prawdopodobieństwo ich wystąpienia jawi się w ocenie Prokuratora jako rzecz oczywista. Ponadto Prokurator stwierdził, że w tym zakresie wystarczy uprawdopodobnienie zaistnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami, w kontekście czego na kanwie niniejszej sprawy przesłanka ta została zrealizowana. Prokurator stwierdził również, że nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia uczestnika o zasadności odstąpienia od skierowania na badania lekarskie z uwagi na istniejące relacje rodzinne, oraz opinię lekarza rodzinnego. Reasumując Prokurator stwierdził, że nakaz poddania sprawdzeniu stanu zdrowia uczestnika wyrażony w decyzji Starosty z dnia [...] września 2018 r. uznać należy za zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, realizując przy tym rygory normatywne w zakresie gromadzenia i oceny dowodów. Prawidłowo również dokonały oceny prawnej poczynionych ustaleń, zestawiając je z poprawnie zrekonstruowanymi normami prawnymi. W warstwie procesowej należy wstępnie wykazać, że postępowanie zakończone kwestionowaną skargą decyzją zostało zainicjowane sprzeciwem prokuratora z dnia [...] lutego 2019 roku od decyzji SKO z dnia [...] października 2018 roku, którą uchylono decyzję organu I instancji w przedmiocie skierowania E. C. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych przez uczestnika uprawnień kat. A, B i C i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wobec sformułowanego zarzutu rażącego naruszenia prawa – art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. sprawę prowadzono w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – art. 184 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Od wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] marca 2019 roku Prokurator wniósł skargę, rezygnując tym samym z ponownego rozpoznania sprawy przez SKO – art. 52 § 3 P.p.s.a. Odnosząc do kwestii merytorycznych Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane przez SKO. W konfiguracji niniejszej spawy nie można przyjąć, że wydając decyzję z dnia [...] października 2018 roku SKO w sposób rażący naruszyło prawo. Poczynione przez SKO rozważania konweniują ze stanowiskiem Sądu, tak in genere, jak i in concreto. W spectrum stosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierującymi pojazdami – jak wynika z ich treści – znajdują się wyłącznie takie układy faktyczne, w których wobec osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami można sformułować uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Sąd podziela pogląd WSA w Olsztynie wyrażony w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 607/17, iż z omawianych unormowań wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu konkretnych informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowo "zastrzeżenie" oznacza "krytyczną uwagę, wątpliwość" (por. "Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, str. 1455). W literaturze wskazuje się, że chodzi o przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem i że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Wątpliwości te muszą być poparte ustaleniami na okoliczność ewentualnych schorzeń lub wad zdrowia kierującego pojazdami (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 1476/13 oraz z 4 marca 2016 r., I OSK 1346/14, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogarszającym się stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy (tak: Wojciech Kotowski, Komentarz do art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, System Informacji Prawnej Lex Omega, aktualny na gruncie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierującymi pojazdami z uwagi na analogiczne regulacje tej ustawy). Celem badań jest jedynie weryfikacja powziętych przez organ wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 584/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela też pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 627/17, iż z unormowań prawnych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, by skierować go na przedmiotowe badanie. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne, co oznacza, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b Ukp. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy interpretacji powyższej przesłanki należy mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowie i życie wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów stanu psychofizycznego, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów a sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach (tak np. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16, LEX nr 2118707). Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się pewnych okoliczności faktycznych, którym obiektywnie bez dodatkowej, medycznej weryfikacji stanu zdrowia kierowcy trudno z góry zaprzeczyć, że mogą one mieć wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu. Należy podkreślić, że wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczające jest jedynie prawdopodobieństwo istnienia tych okoliczności. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. Oznacza to równocześnie, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania, lecz jego celem jest wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości. Powyższe może zaś prowadzić bądź do stwierdzenia istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdami bądź stwierdzenia, że takie przeciwskazania nie występują. Poddając się takim badaniom kierowca umożliwia zatem wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości przez uprawniony personel medyczny. Oceniając w tym kontekście decyzję SKO z [...] października 2018 roku Sąd nie stwierdza, iż narusza ona prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym. SKO wyraziło słuszną ocenę, iż stanowiące podstawę do skierowania przez organ I instancji E. C. na badania weryfikacyjne pismo lekarza Ł. R. jest lakoniczne i właściwie pozbawione treści; zawiera wyłącznie jedno merytoryczne sformułowanie: "Stan zdrowia ww. budzi wątpliwości co do posiadania wymienionych uprawnień". Odnotować należy: po pierwsze, w treści pisma mowa jest o "wątpliwościach" a nie o "poważnych i uzasadnionych wątpliwościach", a po drugie nie ujawnia ono konkretnie, jakie komponenty zdrowia uczestnika pozostają w dysfunkcji, w ramach jakich procedur je stwierdzono i z jakich przyczyn – w ocenie lekarza – mają one wpływ na posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami. SKO nie przesądziło, że uczestnik nie powinien zostać poddany badaniom, stwierdziło jedynie, że ocena organu I instancji w tym zakresie jest procesowo przedwczesna i Sąd tę ocenę podziela. Wspieranie się w sprzeciwie argumentacją, że decyzja o skierowaniu na badania weryfikacyjne o niczym nie przesądza, a o zasadności posiadania przez uczestnika uprawnień do kierowania pojazdami rozstrzygnął ich wyniki jest wadliwa, albowiem maskuje i bagatelizuje nakładany na uczestnika obowiązek publicznoprawny poddania się takiemu badaniu. Nałożenie obowiązku poddania się badaniom weryfikacyjnym następuje w ściśle limitowanych normatywnie konfiguracjach faktycznych – gdy stan zdrowia uprawnionego budzi uzasadnione i poważne zastrzeżenia. Organ I instancji nie wykazał, iż takie okoliczności w sprawie wystąpiły wobec czego kwestionowana sprzeciwem decyzja SKO była prawidłowa. Mając całość powyższego na uwadze Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.