II SA/Rz 486/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędzia NSA Stanisław Śliwa ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].02.2006 r., Nr [...]. do wyroku z dnia 11 października 2006 r. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 24 ust. 2, 3, 3a, 3b i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. O. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].02.2006 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przedmiotową decyzją organ I instancji przyznał L. O. zasiłek pielęgnacyjny na syna J. w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres 1.01.2006 r. do 31.05.2006 r. Burmistrz podał, że wnioskiem z dnia 12.01.2006 r. L. O. zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 17.01.2006 r. wpłynęło dodatkowe pismo o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1.06.2005 r. (jako kontynuacja poprzedniego świadczenia). J. O. wyrokiem sądu z dnia 12.12.2005 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych na okres od 1.06.2005 r. do 31.05.2006 r. Poprzednio dziecko legitymowało się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym do 31.05.2005 r. i z tego tytułu na mocy decyzji z dnia [...].06.2004 r. nabyło uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego na czas ważności orzeczenia. Organ I instancji wskazał na art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zasiłek ten przysługuje w wysokości 144 zł miesięcznie. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności będące kontynuacją poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 3 a). Organ stwierdził, iż analiza dokumentów wykazała, że L. O. spełnia przesłanki do nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko, ponieważ syn J. prawomocnym wyrokiem sądu został zaliczony do osób niepełnosprawnych na okres od 1.06.2005 r. do 31.05.2006 r. W nawiązaniu do pisma z dnia 17.01.2006 r. dołączonego do wniosku z prośbą o przyznanie świadczenia od 1.06.2005 r. (tj. po upływie terminu ważności poprzedniego orzeczenia) organ wyjaśnił, że w celu nabycia uprawnień do kontynuacji świadczenia należało uzyskać kolejne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego oraz w określonym czasie złożyć wniosek (najpóźniej do końca miesiąca po miesiącu następującym po miesiącu, w którym kończy się termin ważności orzeczenia). Zgodnie z § 11 ust. 3-4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27.092004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213 poz. 2162 z późn. zm.) wnioskodawczyni mogła złożyć niekompletny wniosek. Brak wniosku w m-cu czerwcu 2005 r. uniemożliwił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia, co skutkowałoby wstrzymaniem biegu terminów i umożliwiłoby wypłatę żądanego świadczenia od m-ca czerwca 2005 r. Na podstawie obecnie obowiązującego prawa nie ma możliwości wypłaty ww. świadczenia za okres wstecz, albowiem art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych kontynuację świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością uzależnia od złożenia wniosku w odpowiednim terminie. Art. 24 ust. 3a obowiązuje od dnia 14.01.2006 r. ale ze względu na brak wyraźnego zapisu w ustawie o stosowaniu dotychczasowych przepisów w sprawach wszczętych a niezakończonych organ obowiązany był wydać decyzję na podstawie obowiązujących przepisów. Od decyzji organu I instancji odwołała się L. O. zarzucając, że decyzja nie uwzględnia prawomocnego wyroku sądowego o okresie określenia niepełnosprawności. Przyznaje, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku złożyła w dniu następnym po otrzymaniu wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2260) dokonano zmiany brzmienia art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dodano ust. 3b w art. 24 tejże ustawy. Zmiany weszły w życie z dniem 14.01.2006 r. Zgodnie z art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 14.01.2006 r.) w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3 b cyt. ustawy). W okresie od 1.06.2005 r. do 13.01.2006 r., kiedy L. O. ubiegała się o ponowne orzeczenie o niepełnosprawności syna J., art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakładał na stronę obowiązku złożenia wniosku o kontynuację świadczenia. Przepis art. 24 ust. 3a w brzmieniu obowiązującym od dnia 14.01.2006 r. nakłada na stronę obowiązek złożenia stosownego wniosku w przypadku ubiegania się o kontynuację świadczenia rodzinnego. Zaskarżona decyzja wydana została [...].02.2006 r. W dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywał zatem art. 24 ust. 3a, który nakłada na stronę obowiązek złożenia wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Zaskarżona decyzja wydana została zatem zgodnie z obowiązującym prawem i nie narusza słusznego interesu strony. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła L. O. domagając się Jej zmiany przez orzeczenie zgodnie z sentencją skargi". W uzasadnieniu skargi podała, że w chwili ubiegania się przez nią o ponowne orzeczenie o niepełnosprawności syna J. - tj. w okresie od 1.06.2005 r. do 13.01.2006 r. przepis nie nakładał na stronę obowiązku złożenia wniosku o kontynuację świadczenia. Zdaniem skarżącej błędnym jest stanowisko SKO w kwestii w jakiej stosuje nowe przepisy do "starego" wniosku. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. orzekł, iż J. O. jest osobą niepełnosprawną z przyczyny niepełnosprawności 07 S w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 31 maja 2006 r. Problem powstał w związku ze zmianą art. 24 ust. 3a i dodaniem ust. 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonanej nowelizacją z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260). Pobieżna analiza tych przepisów może prowadzić do wniosku, iż obecnie niemożliwe jest przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej, bowiem nie zawiadomiła o złożeniu wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności. Wymienione wyżej przepisy o zmianie ustawy zobowiązujące do zawiadomienia organu, weszły w życie 13.01.2006 r. W poprzednim stanie prawnym, tj. do 12 stycznia 2006 r. takiego obowiązku nie było. Sprawa ustalenia niepełnosprawności syna skarżącej toczyła się w czasie obowiązującego wcześniej stanu prawnego. W poprzednim stanie prawnym obowiązywał art. 24 ust. 3a, który stanowił, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Jedna z zasad państwa prawnego kreuje zasadę nieretroaktywności prawa, wedle której prawo nie działa wstecz. Ustawodawca wprowadzając nowelę z dnia 29.12.2005 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miał możliwości cofnięcia się do poprzedniego stanu prawnego i zobowiązania osób ubiegających się o prawo do zasiłków pielęgnacyjnych do dokonania czynności w czasie, który już się zakończył. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Stan faktyczny sprawy, w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. L. O. w dniu 12.01.2006 r. wniosła o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie pismem z dnia 17.01.2006 r. sprecyzowała swój wniosek wskazując, że domaga się przyznania tego zasiłku od dnia 1.06.2005 r., jako kontynuacji wcześniej wypłacanego świadczenia w związku z upływem ważności poprzednio wydanego orzeczenia o niepełnosprawności dotyczącego jej syna J. O. Organy obu instancji uznały, że zasiłek pielęgnacyjny może zostać przyznany od dnia 1.06.2005 r. z uwagi na brzmienie przepisu art. 24 ust. 3a i ust. 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym od dnia 14.01.2006 r. nakładają na uprawnionego obowiązek złożenia wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Z tej przyczyny - zdaniem organów - zasiłek może być przyznany dopiero od dnia 1.01.2006 r. Odmienne stanowisko zajmuje skarżąca, która w objętej analizą skardze podnosi zarzut, że prawo nie działa wstecz. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa. Poza sporem pozostaje, że na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].06.2004 r., Nr [...] skarżąca uzyskała zasiłek pielęgnacyjny na syna J. O. na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności, to jest na okres do 31.05.2005 r. W dniu, kiedy upłynął okres poprzedniego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego kwestię kontynuacji zasiłku regulował przepis art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym mu przez art. 27 pkt 16 lit. a ustawy z 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) o następującej treści : "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo doświadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia". Przepis powołanego artykułu w takiej postaci obowiązywał do dnia 13.01.2006 r. Od dnia 14.01.2006 r. powołany w poprzednim akapicie przepis otrzymał następującą treść : "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego". Wspomniana w niniejszym akapicie zamiana art. 24 ust. 3a została wprowadzona przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 29.12.2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29.12.2005 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 14.01.2006 r. Rozstrzygając niniejszą sprawę należy odpowiedzieć na pytanie, jakie przepisy należy zastosować w analizowanym stanie faktycznym, kiedy to utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności nastąpiła pod rządami art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 16 lit. a ustawy z 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło pod rządami art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 29.12.2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na brzmienie powołanego wcześniej przepisu art. 2 ustawy z dnia 29.12.2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uznał, że rozstrzygając niniejszą sprawę organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Powołany przepis przewidując, że zmieniony przepis art. 24 ust. 3a ustawy wchodzi w życie z dniem 14.01.2006 r. nie dał organom uprawnienia do zastosowania go do stanu faktycznego zaistniałego przed dniem jego wejścia w życie. Przepis art. 24 ust. 3a w brzmieniu obowiązującym do dnia 13.01.2006. r. nie nakładał na wnioskodawcę obowiązku złożenia wniosku o kontynuację świadczenia wraz z zaświadczeniem potwierdzającym złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności łub stopnia niepełnosprawności. Tak więc do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia wystarczającym było złożenie uzyskanego orzeczenia o niepełnosprawności (stopniu niepełnosprawności) stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia. W związku z brzmieniem powołanego przepisu, w szczególności sformułowaniem "...prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia" stwierdzić należy, iż uprawnienie do nabycia świadczenia właśnie od tego dnia skarżąca nabyła z mocy prawa, a decyzja określająca termin nabycia ma jedynie charakter deklaratywny. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że zarówno upływ ważności orzeczenia o niepełnosprawności (stopniu niepełnosprawności) w kontrolowanej sprawie, jak i złożenie wniosku o wypłatę świadczenia wraz z nowym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nastąpiły pod rządami art. 24 ust. 3a ustawy w brzemieniu obowiązującym do dnia 13.01.2006 r. Z uwagi na nabycie uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego pod rządami art. 24 ust. 3a ustawy w poprzednio obowiązującym brzmieniu obowiązkiem organu było rozstrzygnięcia sprawy za okres do 13.01.2006 r. według poprzednio obowiązujących przepisów, a ewentualnie za okres od 14.01.2006 r. według nowego brzmienia art. 24 ust. 3a ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy według nowego brzmienia przepisu art. 24 ust. 3 a pozbawiło bezpodstawnie skarżącą nabytego w związku ze złożeniem wniosku wraz z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności uprawnienia nabytego z mocy prawa. Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, że gdyby organ I instancji załatwił sprawę w dniu złożenia wniosku przez skarżącą lub w dniu następnym to jest w dniach 12 lub 13.01.2006 r. zastosowałby przepis art. 24 ust. 3a ustawy w "starym" brzmieniu, a więc rozstrzygnąłby sprawę zgodnie z wnioskiem skarżącej. Przepis art. 35 § 1 i § 2 KPA nakłada na organ administracji obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez strony. Przepis art. 35 § 3 KPA przewiduje miesięczny termin załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. W analizowanej sprawie dowody niezbędne do jej rozstrzygnięcia strona złożyła wraz z wnioskiem w dniu 12.01.2006 r., więc organ mógł ją załatwić niezwłocznie. Sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych dotyczą szczególnej sfery działania organów. Dają pewne przywileje osobom chorym, niezamożnym, wymagającym szczególnej opieki i pomocy ze strony całego społeczeństwa. Taki charakter tych spraw nakłada na organy szczególnie pieczołowitego przestrzegania terminów określonych w art. 35 § 1 i § 2 KPA. Naruszenie tego przepisu, zwłaszcza w sytuacji, kiedy prowadzi to do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o mniej korzystne dla strony przepisy zasługuje na szczególną dezaprobatę. Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organu będzie rozstrzygnięcie sprawy za okres do 13.01.2006 r. w oparciu o przepis art. 24 ust. 3a ustawy w brzmieniu obowiązującym do tego dnia, a za okres od 14.01.2006 r. w oparciu o ten przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 14.01.2006 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153, poz. 1270/ orzekł, jak w sentencji wyroku.