II SA/Rz 486/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "WINGK") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 97 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...]dotyczącej odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu M. gm. [...] w zakresie działek nr nr 1974 i 3039 oraz orzekającej o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działek nr nr 3128, 3131, 3129, 3132 i 3133, WINGiK decyzją z dnia [...] września 2018r. Nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność podjęcia działań zmierzających do ustalenia następców prawnych po zmarłym F.K.. Starosta J. prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie: - Pismem z dnia 10 września 2018r. nr [...] wystąpił do Burmistrza Miasta [...] Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych o przesłanie skróconego aktu zgonu F. K. oraz udzielenie informacji dotyczących danych spadkobierców po zmarłym. - Pismem z dnia 11 września 2018r. skierowanym do domniemanych następców prawnych tj. C. K., B. S., A. N. i T. K. zwrócił się o zgłoszenie celem złożenia wyjaśnień w sprawie ustalenia spadkobierców po nieżyjącym F.K.. - Pismem z dnia 14 września 2018r. Nr [...] zawiadomił strony biorące udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym o tym, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 ustawy K.p.a. z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym F.K. i ich danych adresowych oraz zapewnienia im uprawnień wynikających z art. 10 ustawy K.p.a. W wyniku przeprowadzenia ww. czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że domniemanymi spadkobiercami po zmarłym F.K. oprócz ww. osób są – B. N., M. R. oraz M.R. Działając na podstawie art. 7, 10 oraz 73 K.p.a., Starosta [...] pismem z dnia 4 grudnia 2018r. Nr [...] zawiadomił B. N., M. R. i M.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M. w zakresie powierzchni działek nr nr 1974, 3039 i 3132 oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z dnia 4 grudnia 2018r. Nr [...], Starosta [...] zawiadomił pozostałe strony postępowania o możliwości wynikającej z art. 7, 10 oraz 73 ustawy K.p.a. zapoznania się z aktami sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 28 grudnia 2018r. Nr [...], Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M. w zakresie działek nr nr 1974, 3039 i 3132 do czasu ustalenia kręgu stron postępowania i ustalenia tożsamości następców prawnych po zmarłym F.K.. Wyżej wymienionym postanowieniem zobowiązał również wnioskodawczynię Z. R. do dostarczenia postanowienia spadkowego po zmarłym F.K.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał na konieczność uzyskania kopii lub oryginałów dokumentów (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, akt poświadczenia dziedziczenia) potwierdzających, że ustalone przez organ osoby są następcami prawnymi po zmarłym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. R. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i 77 w związku z art. 12 § 1 i 2 ustawy K.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazując na niesłuszne zawieszenie postępowania skarżąca wskazała, że "w toku trwającego administracyjnego postępowania ze śmiercią strony nie łączy się obowiązek bezwzględnego zawieszenia, w trybie art. 97 § 1 K.p.a., postępowania w każdym przypadku. Dopiero gdy niemożliwe jest wezwanie w trybie art. 30 § 4 K.p.a., spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu lub nie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., a samo postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, organ zawiesza postępowanie". Podała, że w sprawie nie występują żadne trudności w ustaleniu ani wezwaniu spadkobierców ponieważ organ samodzielnie ich wymienił i wezwał. Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek je zawiesić w przypadku łącznego wystąpienia następujących przesłanek: Śmierć strony lub jednej ze stron, Niemożliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, Brak okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., Postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a. ). Dokonując analizy poszczególnych przesłanek stwierdził, że: Ad. 1. F.K. jako właściciel działki nr 3133 objętej niniejszym postępowaniem zmarł w 1975 roku jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę . Ad. 2 Organ administracji publicznej nie jest właściwy w kwestii ustalania kręgu spadkobierców. Stosownie do art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego, nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Zatem do uznania danej osoby czy też osób za spadkobierców niezbędne jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialne poświadczenie dziedziczenia. Ad. 3 Zgodnie z art. 30 § 5 ustawy K.p.a, w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie brak jest wiadomości na temat spadkobierców po zmarłych (wezwanie spadkobierców zmarłego jest możliwe dopiero wówczas gdy w przewidzianym prawem trybie zostali oni ustaleni, tzn. zostało wydane prawomocne postanowienie o nabyciu spadku albo sporządzony notarialny akt poświadczenia dziedziczenia). Do tego czasu podani w oświadczeniu przez B. S. spadkobiercy są nie ustaleni - jedynie domniemani. Ad. 4 Postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę dotyczy praw zbywalnych, dziedzicznych. Przedmiotem tego postępowania są działki ewidencyjne nr nr 3128, 3131, 3129, 3132 i 3133, zatem przedmiot tego postępowania istnieje i postępowanie to nie podlega umorzeniu. Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadne. W skardze do Sądu Z.R. ( dalej: "skarżąca") zarzuciła naruszenie art 38 § 1 pkt 1, art 7, 77 i 97 § 1 K.p.a. Naruszenie art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art 97 § 1 pkt 1 K.p.a. skarżąca uzasadniła tym, że organ II instancji utrzymał zaskarżone postanowienie pomimo braku podstaw do zawieszenia postępowania. Wyjaśniła, że organ I instancji ustalił spadkobierców po zmarłym a nawet zawiadomił ich o prowadzeniu postępowania. Ponadto zarzuciła brak rozważenia treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...] dla nieruchomości skarżącej, błędów w pomiarach których dopuścili się pracownicy PUH "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Naruszenie art 7 i 77 K.p.a. upatruje w nie rozpoznaniu w sposób całościowy zebranych dowodów oraz nie wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego w sposób dokładny, bezpodstawne pominięcie wymienionych przez organ i wezwanych spadkobierców po F.K., pominięcie treści księgi wieczystej dla nieruchomości skarżącej w zakresie powierzchni jej działek i rachunków co do podatku rolnego, brak kompleksowej oceny sytuacji w zakresie obowiązków zarówno strony postępowania jak i organu administracji z zaznaczeniem, że organ administracji winien odgrywać rolę wiodącą dla kierunku postępowania, nie zaś nakładać na stronę obowiązki w momencie kiedy od jego wszczęcia upłynęło prawie 4 lata. W oparciu o powyższe zarzuty i na podstawie art 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji/postanowienia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli jest postanowienie organu wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I, jak i organ II instancji powołały art 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu. Powyższy przepis obliguje organy do zawieszenia z urzędu postępowania w razie śmierci strony. Chodzi o sytuację, w której osoba będąca stroną postępowania zmarła w czasie jego trwania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że F.K. nigdy nie był stroną postępowania, które zostało zawieszone z powodu jego śmierci. Z zalegającego w aktach administracyjnych aktu zgonu wynika, że zmarł w dniu 14 listopada 1975 r., zatem długo przed wszczęciem postępowania. Przesądza to o naruszeniu art 97 § 1 pkt 1 K.p.a., w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie nie można stwierdzić, że istniały inne podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego art 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – to jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego –wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku - od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy. Niewątpliwie obowiązkiem organu jest ustalenie we wstępnej fazie postępowania, stron tego postępowania. Kwestią sporną jest natomiast zagadnienie, czy mając na względzie obowiązki organu wynikające z art 7 i 77 § 1 K.p.a., ustalenie spadkobierców poprzez wystąpienie do właściwego sądu, bądź innego organu bezwzględnie obciąża organ administracyjny. Sąd stwierdza, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia starań w celu ustalenia następców prawnych przy wykorzystaniu dostępnych środków dowodowych. Organ I instancji zawieszając postępowanie administracyjne stwierdził, że podjęte przez niego próby ustalenia następców prawnych okazały się daremne i nie udało się w sposób pewny ustalić kręgu następców prawnych po zmarłym F.K.. Jak wyjaśnił podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania i ich aktualnych danych adresowych. Wystąpił do Sądu Rejonowego w [....] o udzielenie informacji odnośnie przeprowadzonego postępowania spadkowego po F. K., na co udzielono odpowiedzi, że na podstawie skorowidzów z lat 2008-2017 nie toczyło się postępowanie spadkowe. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, a organ II instancji to zaakceptował, że w istocie takie postępowanie nie toczyło się. Porównanie daty śmierci F. K. z datami poddanych analizie skorowidzów, przeczy tym twierdzeniom i wskazuje na to, że wyjaśnień w tym zakresie nie można uznać za wyczerpujące. Ponadto Sąd nie zgadza się z twierdzeniem organu, że jedynym dowodem wykazania następców prawnych jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia. W aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd zgodnie z którym: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia nie są jedynymi środkami, przy pomocy których dowodzić można następstwa prawnego po zmarłym. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie uniemożliwia wystąpienia przez osobę trzecią przeciwko spadkobiercy na drogę sądową. Osoba trzecia, która nie rości sobie prawa do spadku, może wykazywać następstwo prawne po zmarłym wszelkimi środkami dowodowym. W zakresie tym nie ma bowiem zastosowania reguła wynikająca z art 1027 K.c., zgodnie z którą względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia". ( tak w wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt III CA 360/11. Przyjmuje się, że udowodnienie faktu spadkobrania odpisem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczonym aktem dziedziczenia jest konieczne tylko wówczas, gdy spadkobierca powołuje się na tą okoliczność wobec osoby trzeciej, a zarazem osoba ta nie uznaje za spadkobiercę osoby nie legitymującej się tymi dokumentami. Takie stanowisko prezentują również sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 184/18 wskazał, że jeżeli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie. Podobnie kwestię tą postrzegają komentatorzy. Gudowski Jacek w komentarzu do art 1027 K.c. wskazał, że jeżeli osoba trzecia nie kwestionuje następstwa prawnego danego podmiotu po określonym spadkodawcy, art. 1027 nie ma zastosowania, i że zachowało w tym zakresie aktualność orzeczenie SN z dnia 21 listopada 1950 r., C 353/50 (OSN 1951, nr II, poz. 47), zgodnie z którym po śmierci strony i zgłoszeniu się do udziału w sprawie jej następców (art. 180 § 1 pkt 1 k.p.c.) powinni oni wylegitymować się stwierdzeniem nabycia spadku tylko wtedy, gdy strona przeciwna podnosi zastrzeżenia przeciwko uznaniu ich za spadkobierców zmarłej strony. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie B. S. data wpływu do organu – 15 listopada 2018 r., w którym wskazała, że domniemanymi spadkobiercami po F.K. są: C. K., A. N., T. K., B.S., M.R., B.N. oraz M.R.. W następstwie tego oświadczenia wszystkie wymienione w nim osoby zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W świetle powyższego należy przyjąć, że podjęta przez organ próba ustalenia następców prawnych poprzez uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku może stanowić przeciwdowód na okoliczność wykazanych spadkobierców. W przypadku jednak wyjaśnienia że dokument nie został sporządzony, nałożenie na skarżącą obowiązku jego dostarczenia, w sytuacji wskazania następców i nie zaprzeczenia temu przez żadną ze stron, stanowi nieuzasadnioną próbę przerzucenia spoczywającego na organach z mocy art 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Czyni to zasadnymi stawiane przez skarżącą zarzuty braku bezwzględnego obowiązku zawieszania postępowania. Podsumowując Sąd stwierdza, że organy błędnie powołały w postanowieniu o zawieszeniu postępowania art 97 § 1 pkt 1 K.p.a., a ponadto zawieszenie postępowania w sprawie było co najmniej przedwczesne. Podjęte przez organ I instancji czynności nie usprawiedliwiały twierdzenia o podjęciu wszelkich możliwych czynności celem ustalenia następców prawnych. Udzielona przez Sąd Rejonowy w [....] odpowiedź jednoznacznie wskazała, że analizą objęto jedynie skorowidze od 2008 r. do 2017 r., co nie pozwalało jednoznacznie ustalić, że postępowanie spadkowe po F.K. na pewno się nie toczyło. Stwierdzone wyżej uchybienia stanowiły podstawę uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie zadaniem organu I instancji będzie zwrócić się do Sądu Rejonowego o wyjaśnienie, czy nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po F.K. w latach od 1975 do 2008. W przypadku nie odnotowania takiego postępowania, organ weźmie pod uwagę przytoczone przez Sąd orzeczenia i wyrażony w nich pogląd o nieistnieniu bezwzględnego obowiązku legitymowania się przez następców prawnych zmarłego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku czy poświadczonym aktem dziedziczenia, w sytuacji, gdy nie ma sporu, co do tego, że ujawnieni spadkobiercy są następcami prawnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).