II SA/Rz 487/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia wykonania określonych obowiązków celem dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 487/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2004r. sygn. akt. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie podzielił stanowiska organu odnośnie tego, że nie istnieje możliwość spełnienia przesłanki z ust. 2 § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r., który dopuszcza zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 tego przepisu pod warunkiem zachowania odległości 8m od rozpatrywanego obiektu od budynku istniejącego na sąsiedniej działce, bowiem sąsiednia działka nie jest zabudowana, a zabudowa jest projektowana i w przypadku jej realizacji odległość ta nie będzie zachowana. Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wprawdzie szczątkowe kopie mapy zasadniczej obrazujące, że na działce S. P. znajdują się zaznaczone na tych kopiach map obiekty budowlane. Nakazanie skarżącemu w aktualnym stanie dowodowym sprawy, zawierającym niejasności -zamurowanie otworów okiennych od strony wschodniej działki graniczącej z działką nr 4359 – S. P. jest co najmniej przedwczesne. Decyzją z [...] kwietnia 2005r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru, nakazującą A. R. i G. R. zamurowanie czterech otworów okiennych o wymiarach 1,20 x 0,90m w przyziemiu ściany podłużnej po stronie wschodniej oraz dwóch otworów o wymiarach 1,00 x 1,00 m w poddaszu tej samej ściany istniejącego budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr 4357 w W. do 30.09.2002r. i orzekł o nałożeniu na A. R. i G. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zamurowanie czterech otworów okiennych o wymiarach 1,20 x 0,90m w przyziemiu ściany podłużnej po stronie wschodniej oraz dwóch otworów o wymiarach 1,00 x 1,00 m w poddaszu tej samej ściany istniejącego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr 4357 w W. w terminie do 30 lipca 2005r. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśnił, że pismem z 28.02.2005r. zwrócił się do Wójta Gminy o przekazanie do wglądu akt sprawy związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...].10.1981r. Nr [...] oraz budynku inwentarsko-składowego z dnia [...].06.1986r. Nr [...] na działce nr 4359 w W., stanowiącej własność S. P. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające jednoznacznie potwierdziło, że dopuszczenie zmniejszenia odległości o których mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odległość przedmiotowego budynku od budynku wybudowanego w 2004r. na działce sąsiedniej wynosi 4,80m. Budynek gospodarczy S. P. zrealizował na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Wójta Gminy z [...] stycznia 2002r. nr [...], która stała się ostateczna na mocy decyzji Wojewody z [...].04.2002r., a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 4.08.2004r. sygn. akt SA/Rz 1016/02. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 14.05.2004r. zawiadomienie o zakończeniu budowy przyjął 14.05.2004r. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, zobowiązujące właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanym przypadku istotnie odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki. Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...].02.1978r. Nr [...] jednoznacznie określała warunki wykonywania robót budowlanych z podaniem sposobu usytuowania obiektów w ten sposób, że budynek inwentarski należało usytuować w odległości 4,00 m od granicy parceli J. P. po stronie wschodniej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r. oprócz obowiązku zamurowania okien nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzje wniósł A. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy po uchyleniu decyzji organu I instancji o konieczności zamurowania okien nałożył taki sam obowiązek, a nadto dodał nowy w postaci sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego do 30.07.2005r. Zarzucił błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.), bo stosowanie do § 286 weszło ono w życie 1.01.1981r., czyli blisko trzy lata później niż wydano pozwolenie na budowę. Stosowanie prawa wstecz jest niedopuszczalne chyba, że przemawiają za tym ważne względy, co wynika z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnił, że w chwili budowania budynku obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157), które odsyłało do zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa Powszechnego (Dz. Budownictwa nr 10, poz. 44), a organ jako publikator wskazał Dziennik Ustaw. Argumenty te były prezentowane już we wcześniejszej skardze z 20.05.2002r., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisał je w części historycznej uzasadnienia wyroku, lecz się do nich nie odniósł, a one nadal są istotne dla sprawy. Ponadto nie wyjaśniono, jakie zagrożenia stwarzają okna w budynku inwentarskim i jakie naruszają reguły bezpieczeństwa. W budynku tym trzymana są zwierzęta hodowlane i okna zapewniają dostęp światła dziennego. Budynek na sąsiedniej działce zlokalizowano w odległości l,50m od granicy działki, ze ścianą bez okien, dlatego też w żaden sposób nie zostanie naruszona prywatność sąsiada. Zaskarżona decyzja, jako decyzja reformatoryjna naruszyła przepis art. 139 k.p.a., stanowiący o niepogarszaniu sytuacji odwołującego, jeżeli decyzja rażąco nie narusza prawa lub interesu społecznego. Zaskarżoną decyzją nałożono dodatkowy obowiązek w postaci sporządzenia dokumentacji budowlanej. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do tych kwestii. Ponadto organ powołał się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r., w sytuacji, gdy przepis ten stosuje się w przypadku wcześniejszego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego został nałożony ze względu na nowelizację art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia dla oceny legalności aktualnie zaskarżonej decyzji jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2004r. sygn. akt SA/Rz 1015/02, którym została uchylona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie wywiódł z treści § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy tego rozporządzenia. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu było ustalenie, czy istnieje możliwość zmniejszenia odległości wynikających z ust 1 § 12 ww. rozporządzenia pod warunkiem zachowania 8 m od budynku istniejącego na działce sąsiedniej. W myśl art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowdadministracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego działania objęte zostaje przyszłe - ewentualne postępowanie administracyjne w sprawie. Zakresem oceny prawnej są objęte kwestie związane z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym prawa materialnego i procesowego, wskazania zaś co do dalszego postępowania odnoszą się zarówno do stwierdzonych naruszeń samego prawa procesowego, jak i do kwestii nie wyjaśnienia w tym postępowaniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, przy czym może tu mieć miejsce jedynie wskazanie sposobu i kierunku uzyskania pełnego materiału dowodowego (patrz: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne LexisNexis wyd. 1 str. 365) Właśnie taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Kwestia stosowania przepisów prawnych została rozstrzygnięta przez Sąd w wyżej cytowanym wyroku i ponowione zarzuty skargi odnośnie przepisów jakie należy zastosować przy ocenie legalności wzniesionego budynku nie mogą być aktualnie przedmiotem oceny Sądu. Na uwzględnienia zasługuje natomiast zarzut dotyczący nałożenia nowego obowiązku, który nie był objęty postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Należy zauważyć, że odwołanie od decyzji organu I instancji, nakazującej zamurowanie okien w ścianie od strony granicy z nieruchomością S. P. złożył inwestor, który był adresatem zobowiązanym do wykonania określonych robót budowlanych. Stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd nie podzielił argumentu organu odwoławczego, że przyczyną nałożenia dodatkowego obowiązku była zmiana art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. - zwana Prawem budowlanym) dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), która weszła w życie 31 maja 2004r. Takie motywy uzasadnienie naruszają art. 15 k.p.a., normujący zasadę dwuinstancyjnego postępowania, co stwarza stronom postępowania prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej. Sąd Najwyższy w wyroku z 9.11.1995r. sygn. akt III ARN 53/95 (OSNP 1996/11/152) wyraził pogląd, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji. Przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, wobec naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, to jest przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Reasumując, na podstawie przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy należy dojść do wniosku, ze organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł ze względu na treść art. 139 k.p.a. orzec, co do istoty sprawy o czymś innym, co ni było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji w oparciu o przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie jest zasadny natomiast zarzut skargi, że zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem zauważyć, ze organ w zaskarżonej decyzji powołał też ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy między innymi robót budowlanych niebędących budowami, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska; na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr. budowlanego; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie wybudowanych obiektów budowlanych. Fakt ten uzasadnia brak odwołania w nim do przepisów dotyczących wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyda decyzję kierując się oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku Sądu, mając równocześnie na względzie poszanowanie zasady dwuinstancyjności oraz zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Na podstawi art. 152 p.p.s.a Sąd nałożył zakaz wykonywania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienia w art. 210 w zw. z art. 200 p.p.s.a.