II SA/Rz 487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę -skargę oddala- Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej jako k.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji uchylało decyzję ostateczną Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2005r. i odmawiało zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę mostu wraz ze zjazdami oraz linii teletechnicznej na działkach nr ewid. 170, 403, 407, 179, 431/1, 180/3, 180/4, 180/1, 178/7,1,2 położonych w miejscowości Ł., gmina [...]. Powyższe nastąpiło po wznowieniu z urzędu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. postępowania zakończonego wspomnianą decyzją Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych natomiast organowi, który ją podjął. W ocenie Starosty [...], taką okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt rozpoczęcia przez inwestora tj. Gminę [...] budowy przedmiotowego obiektu w dniu 7 października 2005r. tj. przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r. stała się ostateczna w dniu 28 grudnia 2005r.). Ustalenie w powyższym zakresie nastąpiłow oparciu o wpis kierownika budowy w dzienniku budowy w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym Starosta [...] dowiedział się z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2008r. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego, wspomniany fakt jest okolicznością istotną dla sprawy w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wedle którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę. W myśl z kolei art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Gmina [...] wniosła o jej uchylenie w całości. Przyznała, iż prace związane z powstaniem mostu, którego dotyczy sprawa rozpoczęły się w dniu 7 października 2005r. i były podyktowane faktem zniszczenia istniejącego wcześniej obiektu – kładki (mostu) w wyniku powodzi mającej miejsce 26 lipca 2005r. Zakres szkód poniesionych w wyniku powyższego udokumentowany został protokołem Komisji ds. szacowania szkód powodziowych z dnia 29 lipca 2005r. W wyniku umowy zawartej z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina [...] otrzymała dotacje na odbudowę mostu. Wobec powyższego strona składająca odwołanie uznała, iż jest uprawniona do skorzystania z regulacji ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906). Podniosła, iż w trakcie budowy posiadała projekt budowlany obiektu mostowego oraz pozwolenie wodno-prawne wydane przez Starostę [...] (z dnia [...] września 2005r.,[...]). Gmina zaznaczyła, iż powódź spowodowała "odcięcie od świata" mieszkańców Osiedla "[...]" w miejscowości Ł., co wymagało od władz samorządowych podjęcia skutecznych działań mających na celu zapewnienie tym mieszkańcom stosownego dojazdu. W takiej sytuacji działanie Gminy było uzasadnione, jej zdaniem, stanem wyższej konieczności. Gmina podkreśliła, iż równocześnie jednak "z ostrożności" wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę. Zwróciła także uwagę, iż wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło dopiero w dniu 3 marca 2008r. Utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewoda uznał, iż odpowiada ona prawu. Podkreślił, iż wobec ustalenia, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, koniecznym stało się uchylenie tego rodzaju decyzji, skoro w dacie jej podejmowania nie istniały podstawy prawne uzasadniające takie rozstrzygnięcie, w związku z treścią art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego koniecznym stało się również wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ II instancji zaznaczył, że twierdzenie Gminy o prawie do skorzystania z możliwości przewidzianych wspomnianą ustawą z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczegółowych zasadach (...) jest całkowicie nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 2 powołanego aktu Prezes Rady Ministrów na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów, uwzględniając rodzaj żywiołu oraz skutki przez niego wyrządzone, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, określa – w drodze rozporządzenia – gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych. Tymczasem w tego rodzaju wykazie zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 2005r. w sprawie określenia gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 223, poz. 1919 ze zm.) miejscowość Ł. w gminie [...] nie została zamieszczona. Tym samym oznacza to, że Gmina [...] nie miała prawa by skorzystać z uproszczonej procedury przewidzianej wspomnianą ustawą. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie i ponawiając argumenty odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Dodatkowo podniosła, że miała wszelkie podstawy do przypuszczenia, iż miejscowość Ł. znajdzie się w przedmiotowym wykazie, zwłaszcza że skala strat powodziowych była ogromna. Zaznaczyła, iż tego rodzaju wykazy ogłaszane są zwykle kilka miesięcy po wystąpieniu określonego zdarzenia. Chcąc zaś zapewnić mieszkańcom dostęp do ich zabudowań, koniecznym stało się podjęcie stosownych działań możliwie szybko. Strona skarżąca podkreśliła, iż ze swej strony uczyniła wszystko, by miejscowość Ł. znalazła się w wykazie. Nie może więc ponosić odpowiedzialności za to, że do powyższego ostatecznie nie doszło, wobec nieskutecznych działań innych instytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów, które były podstawą podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, iż odbudowa zniszczonych w wyniku działania żywiołu obiektów liniowych w tym mostów wymaga wedle art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 2001r. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego Gmina również nie dopełniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1563, poz. 1270 z późn. zm.), określanej następnie P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroluje zatem rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Wyeliminowanie kwestionowanego aktu z obrotu prawnego następuje wyłącznie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa; podniesione zaś w odwołaniu i powtórzone w skardze do Sądu zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Przedmiot analizy Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r. Utrzymała ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r., która została podjęta w trybie wznowieniowym. Tryb ten ma charakter nadzwyczajny, skoro w świetle art. 145 § 1 k.p.a. może dotyczyć jedynie kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania. Po jego przeprowadzeniu właściwy organ – stosownie do art.151 § 1 k.p.a. - bądź odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (pkt 1 - gdy stwierdzi brak podstaw określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.), bądź też uchyla decyzję dotychczasową (pkt 2 - gdy stwierdzi istnienie podstawy z art. 145 lub z art. 145a k.p.a.) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w powyższym trybie uwarunkowana jest zatem ustaleniem przez organ wystąpienia którejkolwiek z podstaw wznowieniowych. Zostały one określone w sposób enumeratywny, co przesądza o zakazie dokonywania ich rozszerzającej wykładni. Przesłanką, w oparciu o którą organ wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r. jest okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a Stanowi ona o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, jednak nieznanych organowi, który akt ten podjął. Podstawowe znaczenie przy analizie czy przesłanka ta w danej sprawie zaistniała jest ocena, czy ujawniona okoliczność (dowód) mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty inna od dotychczasowego rozstrzygnięcia. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy należy podnieść, iż podstawową kwestią dla jej rozpoznania jest trafność zastosowania w niej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a co za tym idzie prawidłowość wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylając swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2005r. i odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę Starosta [...] wskazał na fakt rozpoczęcia przez ten podmiot (inwestora) robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego sprawy, prace te zaczęto w dniu 7 października 2005r., podczas gdy decyzja – pozwolenie na budowę została podjęta dopiero w dniu [...] grudnia 2005r., zaś przymiot ostateczności uzyskała dnia 28 grudnia 2005r. Fakt ten przyznany został przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu, organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, iż okoliczność o której mowa w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można - z zastrzeżeniem art. 29-31 - rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie z kolei do art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Brzmienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Skoro zatem decyzja tego rodzaju uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót, oczywistym jest, iż może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W innym wypadku sprowadzałaby się ona do oceny prac już wykonanych, co byłoby sprzeczne z zamierzeniem ustawodawcy. Kontrola prac już podjętych należy bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego, nie zaś do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie więc decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestycja jest w toku nie miałoby oparcia w regulacjach ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, jako właściwe należy ocenić działanie Starosty [...] polegające w pierwszym rzędzie na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., następnie zaś na uchyleniu tej decyzji oraz rozstrzygnięciu na nowo co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę mostu ze zjazdami oraz linii teletechnicznej w miejscowości Ł. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego możliwości skorzystania przez Gminę [...] z dobrodziejstw ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu należy podnieść, iż zasadnie organ II instancji wskazał, że regulacje te nie mogą mieć zastosowania w sytuacji Gminy [...]. Jak bowiem wynika z art. 1 i art. 2 tej ustawy, jej unormowania mogą się odnosić jedynie do gmin lub miejscowości znajdujących się w wykazie Prezesa Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 2 tej ustawy. Wykaz ten został umieszczony w załączniku do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 listopada 2005r. Wśród wymienionych w nim gmin i miejscowości brak jest Gminy [...] i miejscowości Ł. Tym samym dotyczący tej kwestii zarzut skargi nie mógł podlegać uwzględnieniu. Z kolei argumenty wskazujące, iż Gmina [...] miała wszelkie podstawy by spodziewać się zamieszczenia miejscowości Ł. we wspomnianym wykazie, jak też wskazujące na stan wyższej konieczności należy zaś uznać za pozaprawne i jako takie zupełnie nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.