II SA/Rz 487/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na odmowę uznania za stronę i udostępnienia akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. I. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. stwierdził, że zażalenie A. I. na pismo Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 3 listopada 2011 r. znak: [...] jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu podano, że we wskazanym wyżej piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. PINB udzielając odpowiedzi na skierowane do niego wcześniej pismo A. I. z dnia 26 października 2011r. poinformował, iż kierownik budowy jest uczestnikiem procesu budowlanego działającym w oparciu o przepisy prawa budowlanego i nie został uznany za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr ewid. 2849 w J. Na pismo to (tzn. z 3.11.2011 r.) zażalenie złożył A. I. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. WINB stwierdził jego niedopuszczalność wskazując, że zażalenie jest prawnym środkiem kontroli postanowień podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem kwestionowane pismo z dnia 3 listopada 2011 r. nie stanowi takiego postanowienia. Rozstrzygnięcie to A. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 3 listopada 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 123 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie PINB z dnia 3 listopada 2011 r. odmawiające mu dostępu do akt sprawy nie stanowiło postanowienia podjętego w toku postępowania, 2) art. 28 i art. 73 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 22 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż kierownik budowy nie jest stroną postępowania, podczas gdy toczące się postępowanie bezpośrednio rozstrzyga o jego obowiązkach, a nadto zostało wszczęte na jego wniosek, 3) art. 28 k.p.a w zw. z art. 95 i art. 97 ustawy Prawo budowlane dotyczącymi postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, którego wynikiem kierownik budowy jest osobiście zainteresowany, 4) art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że zażalenie było uzasadnione i przez brak rozpatrzenia zarzutów zażalenia. Skarżący podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż kierownik budowy na etapie wykonywania robót budowlanych posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zaznaczył, iż tylko strona może ustanowić pełnomocnika, wobec czego niezrozumiała jest dla niego postawa orzekających w sprawie organów, które uznają jego uprawnienie do działania przez pełnomocnika, a jednocześnie nie uznają jego pozostałych prerogatyw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd bada zatem, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Ocenie w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie WINB z dnia [...] marca 2012r., stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia A. I. na pismo PINB z 3 listopada 2011 r. Stan faktyczny niniejszej sprawy, niezbędny do jej rozstrzygnięcia, przedstawia się następująco. W piśmie z dnia 26 października 2011 r. A. I. - działając przez pełnomocnika - wniósł o umożliwienie wglądu w akta sprawy [...] oraz o doręczenie wszelkich zawiadomień, postanowień i decyzji kierowanych do stron w tej sprawie. W piśmie tym wskazano, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że kierownik budowy na etapie wykonywania robót budowlanych posiada przymiot strony postępowania. Podając treść przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących obowiązków kierownika budowy autor konkludował, iż z uwagi na to, że kierownik budowy wstrzymał prace (ze względu na niezgodność dokumentacji z przepisami i obowiązującymi normami), o czym zawiadomił PINB, który w oparciu o tę informację wszczął postępowanie znak: [...], to powinien korzystać z uprawnień przewidzianych w k.p.a. dla strony tego postępowania. W odpowiedzi na powyższe PINB (w piśmie z 3 listopada 2011 r.) podniósł, że stroną prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr 2849 w J. jest jedynie inwestor - Gmina Miejska [...]. Kierownik budowy jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego. Organ poinformował, iż "kierownik budowy A. I. nie został uznany za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym znak: [...] zatem osobiście bądź przez pełnomocnika nie mogą mu być udostępniane akta sprawy i doręczane pisma, postanowienia lub decyzje." Kwestie związane z udostępnianiem akt prowadzonego postępowania administracyjnego uregulowane zostały w rozdziale 3 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w dwóch artykułach (art. 73 i art. 74). Pierwszy z ich w § 1 stanowi, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku) z 5.09.2001 r. (II SAB/Gd 127/2000, LexPolonica Nr 358457), iż przepis ten (tzn. art. 74 § 2 k.p.a.) jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie, oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu, winien być on interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Jak już wyżej zaznaczono, w piśmie z daty 26 października 2011r. - adresowanym do PINB - pełnomocnik A. I., załączając udzielone mu pełnomocnictwo, zawarł jednoznaczne żądanie umożliwienia wglądu w akta sprawy [...]. Odpowiadając na nie pismem z 3 listopada 2011 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku z nieuznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania prowadzonego pod wskazaną sygnaturą, nie mogą mu zostać udostępnione akta sprawy. WINB przyjmując, iż odpowiedź ta nie stanowi postanowienia podjętego w toku postępowania, o którym mowa w art. 141 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. I. na przedmiotowe pismo. W ocenie Sądu, działanie organu drugiej instancji było przedwczesne. Brak jest wprawdzie podstaw do podjęcia odrębnego aktu o uznaniu bądź odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, a zatem żądanie A. I. w tym zakresie (wyrażone w pośredni sposób przez wniosek o "doręczenie wszelkich zawiadomień, postanowień i decyzji kierowanych do stron w tej sprawie") zostało poprawnie załatwione w formie pisma o charakterze informacyjnym. Natomiast do rozważenia przez WINB pozostawała kwestia tego, czy pomimo niezachowania przewidzianych ustawą (art. 124 k.p.a.) wymogów odnoszących się do formy działania organu administracji, jaką jest postanowienie, pismo z dnia 3 listopada 2011 r. nie stanowi w istocie rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. To bowiem treść żądania strony wyznacza rodzaj sprawy stanowiącej przedmiot określonego postępowania, a żądanie to w niniejszej sprawie nie mogło budzić jakichkolwiek wątpliwości (wyrażone zostało już w pierwszym zdaniu pisma z 26.10.2011 r.). Zaniechanie dokonania przez organ analizy w powyższym zakresie świadczy, zdaniem Sądu, o naruszeniu obowiązków wyartykułowanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczących podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy i załatwienia jej po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Ponownie prowadząc postępowanie WINB podejmie więc próbę wyjaśnienia rzeczywistego charakteru pisma organu pierwszoinstancyjnego z 3 listopada 2011 r. pod kątem ustalenia, czy odmawiając A. I. (działającemu przez pełnomocnika) wglądu w akta sprawy organ nie wydał w tym przedmiocie postanowienia po myśli art. 74 § 2 k.p.a. Pozytywne ustalenie w powyższym zakresie skutkowałoby tym, iż zastosowanie przez WINB art. 134 k.p.a. było bezzasadne i organ ten winien wówczas rozpatrzyć merytorycznie wniesiony środek zaskarżenia. W związku z powyższym uchylono skarżone postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł Sąd po myśli art. 200 P.p.s.a.