II SA/Rz 488/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r.nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uznania świadczeń za nienależne I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego P. P. wynagrodzenie w kwocie 347 zł 40/100 (słownie: trzysta czterdzieści siedem złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 180 zł /słownie: sto osiemdziesiąt złotych/, tytułem 23 % podatku VAT kwotę 41 zł 40/100 /słownie: czterdzieści jeden złotych czterdzieści groszy/ i tytułem kosztów dojazdu kwotę 126 zł /słownie: sto dwadzieścia sześć złotych/. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił w części własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania FB zasiłku stałego, oraz uznał nadpłacone świadczenie w postaci zasiłku stałego, pobrane w okresie od stycznia 2007 r. do stycznia 2008 r. w łącznej wysokości 811,69 zł, za świadczenie nienależnie pobrane. Wnioskiem z dnia 1 września 2016 r. FB zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji jako wydanej – w jego ocenie – z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawca w grudniu 2006 r. stał się współwłaścicielem 1/7 części gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,8048 ha (2,2468 ha przeliczeniowych), niemniej dokonał błędnego przeliczenia dochodu wnioskodawcy uznając, że jest on właścicielem całości tego gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu wniosku FB o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.", obligująca do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W szczególności nie sposób podzielić stanowiska wnioskodawcy, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie. Nie chodzi bowiem o błędy wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Taka zaś zależność nie zachodzi w opisywanej sprawy, gdyż wyjście na jaw nowej i nieznanej wcześniej organowi pomocy społecznej okoliczności – nabycia przez wnioskodawcę udziału we własności gospodarstwa rolnego, obligowało do ponownego przeliczenia dochodu wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, FB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2016 r., uchylenie stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego decyzji Prezydenta Miasta [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego wynika, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei uzasadniało zastosowanie przepisu art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organ nie wskazał na jakiej podstawie ustalił fakt nabycia przez skarżącego udziału we własności gospodarstwa rolnego, powierzchni tego gospodarstwa, jak również kryteriów przeliczania hektarów fizycznych na hektary przeliczeniowe, a w konsekwencji metodyki obliczenia dochodu skarżącego. Zdaniem strony skarżącej, zaniechanie poczynienia ww. ustaleń stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje brak możliwości ustalenia czy następcze skorygowanie wysokości należnego zasiłku stałego było w ogóle uzasadnione, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. ) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście wyżej wymienionych przepisów Sąd nie stwierdził wad i uchybień wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a., co przesądziło o oddaleniu skargi. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie, w którym zapadło kwestionowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 lutego 2008 r. o zmianie decyzji przyznającej FB zasiłek stały w zakresie wysokości zasiłku oraz uznającej to świadczenie za nienależnie pobrane w wysokości 811,69 zł. Jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem, lecz ustalenie czy nie jest ono dotknięte jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] skarżący wskazał na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśniając, iż została wydana na skutek nieprawidłowego ustalenia dochodu z tytułu współwłasności gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu faktycznym organ nie wskazał bowiem na jakiej podstawie ustalił fakt nabycia przez skarżącego udziału we własności gospodarstwa rolnego, jak również nie wyjaśnił kryteriów przeliczania hektarów fizycznych nieruchomości rolnej na hektary przeliczeniowe w uzasadnieniu prawnym. Zdaniem skarżącego braki te stanowią rażące naruszenie prawa i powodują brak możliwości ustalenia czy następcze skorygowanie wysokości należnego zasiłku stałego było w ogóle uzasadnione, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. W zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że rażące naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych. Za takie naruszenie nie może być uznana wskazywana przez skarżącego okoliczność wadliwego ustalenia stanu faktycznego W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest prawidłowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wada skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji musi być wyjątkowo istotna i tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Ponadto skarżący zarzuca naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a w przypadku naruszenia przepisów procedury, a takim przepisem jest art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, tzn. takie, które przekładają się na wady materialnoprawne decyzji. Zalicza się do nich oczywiste naruszenie zasad ogólnych k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, jak np. naruszenie zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 958-959 i powołane tam orzecznictwo). Art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wylicza obligatoryjne elementy decyzji oraz jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ewentualne naruszenie tego przepisu stanowi uchybienie przepisom postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc uchybienie nie mające charakteru rażącego, skutkującego uznaniem decyzji za nieważną. Tego rodzaju uchybienia mogą być podnoszone w postępowaniu zwyczajnym, w toku instancji. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, która to instytucja, co podkreślono na wstępie, ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych. wyrażonej w art. 16 k.p.a. Prawidłowa jest zatem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku stałego i uznania świadczeń za nienależnie pobrane, także z uwagi na brak zaistnienia innych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż brak jest wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a. podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. Sąd przyznał wynagrodzenie radcy prawnemu reprezentującemu skarżącego, zgodnie ze spisem kosztów przedstawionym przez niego.