II SA/Rz 489/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...], Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku K. K., odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obr. [...] dla działek nr 375/206 i 351/1. W podstawie prawnej decyzji powołał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej "k.p.a."), art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2010, nr 193 poz. 387; dalej "pr.g.i.k.") oraz §12 i §46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001, nr 38, poz. 454). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej" WINGiK"), po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2) pr.g.i.k. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. pełnomocnik K. K. wystąpił do Urzędu Miasta [...] o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków obr. [...] w zakresie osoby właściciela działek nr 375/206 i nr 351/1, żądając w miejsce J. W. s. S. i A. wpisania Gminy Miasto [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wprowadzenia żądanych zmian. Po rozpatrzeniu odwołania WINGiK decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. WINGiK odmówił K. K. uzupełnienia decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W aktualnie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ponownie orzekł o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian. WINGiK wyjaśnił, że zasady ewidencji oraz sposób dokonywania w niej zmian reguluje ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz akty wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: "Regib". Ewidencja jest zbiorem informacji, obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dotyczące właścicieli nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości zaistniałego wcześniej. Zawiera dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratywny, zatem nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Rozpatrując wniosek o wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków organ bada czy zachodzą podstawy do wszczęcia takiego postępowania, w tym legitymację wnioskodawcy. Przywołując treść art. 28 k.p.a. organ przyjął, że interes prawny musi być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych stanowiących przesłanki zastosowania przepisu prawa materialnego. Wskazane przez pełnomocnika wnioskodawcy źródło interesu prawnego lokujące się w umowie dzierżawy nieruchomości objętych postępowaniem w ocenie organu nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu. Z przepisu §46 ust. 1 i przepisów §10 ust. 1 pkt 2) i §11 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) Regib wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek: właścicieli nieruchomości; władających nieruchomościami; użytkowników wieczystych gruntów; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; dzierżawców gruntów, którzy władają gruntami na postawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stronami w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków są w ocenie organy tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia względem działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Organ stwierdził, że na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], o zwrocie nieruchomości, która stała się ostateczna w punkcie I i II w dniu 2 lutego 2009 r., właścicielem działek ewidencyjnych nr 351/1 i nr 375/206 jest J. W. Aktualnie to on posiada uprawnienia, o których mowa powyżej. Uprawnień takich nie posiada K. K., nie wynikają one w ocenie organu także z dokumentów przesłanych przez niego przy piśmie z dnia 31 stycznia 2011r., tj. postanowienia Sądu Rejonowego w R., sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Okręgowego w R., sygn. akt [...]. Przesłane przez skarżącego przy piśmie z dnia 26 lutego 2011 r. kopie pism nie zostały uwzględnione, ponieważ w ocenie WINGiK nie miały związku ze sprawą. Pozostałe zarzuty podnoszone w odwołaniu, a odnoszące się do kwestii merytorycznych, nie miały wpływu na wynik postępowania. Organ podsumował, że złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną jest niedopuszczalne. Wszczęcie takiego postępowania stanowi podstawę do wydania decyzji o uchyleniu, a następnie umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący kierując skargę przeciwko decyzji WINGiK wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pr.g.i.k. oraz §46 ust. 1 Regib przez ich niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających status skarżącego jako strony w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, 2. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z §46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz §47 ust. 1 i ust. 3 Regib przez ich niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających takie zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego bez wyjaśnienia stanu faktycznego objętego wnioskiem wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi aktualizacji danych znajdujących się w operacie ewidencyjnym i zbadania w tym względzie otrzymanych dokumentów stanowiących podstawę do ich zmiany, 3. art. 80 k.p.a. przez pominięcie konsekwencji prawnych wynikających z postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], i uznanie, że właścicielem działek ewidencyjnych nr 351/1 i nr 375/206, jest J.W. i obecnie tylko on posiada uprawnienia do złożenia wniosku o zmianę danych w ewidencji, 4. art. 107 §3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji art. 22 ust. 2 pr.g.i.k. oraz §46 ust. 1 Regib jako przepisów prawa materialnego, z których wynika podmiotowość strony skarżącego. Skarżący twierdzi, że niewątpliwie posiada status strony, ponieważ na podstawie umowy z Gminą Miasto [...] jest dzierżawcą terenu będącego przedmiotem postępowania, na dowód tego przedłożył faktury VAT. Z przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 22 ust. 2 pr.g.i.k. wynika dla niego obowiązek zgłaszania staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków z wyłączeniem zmian wynikających z decyzji właściwych organów. Dlatego, zgodnie z zasadą a maiori ad minus, nie można odmówić mu uprawnień do złożenia wniosku o zmianę danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, skoro na podstawie przepisów ustawowych ciąży na nim obowiązek o tożsamej treści. WINGiK pominął tę okoliczność i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu decyzji. Interes prawny i przymiot strony skarżący wywodzi z przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 22 ust. 2 pr.g.i.k. oraz §46 ust. 1 Regib.. Status ten w jego ocenie nie był podważany przez organ pierwszej instancji, który w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdził, że skarżący ma przymiot strony, ale nie ma prawa do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków. Zarzucił WINGiK sprzeczność wyrażonego stanowiska, ponieważ na str. 4 uzasadnienia podał, że dane zawarte w ewidencji podlegają z urzędu lub na wniosek władających nieruchomościami, a skarżący włada nieruchomościami jako dzierżawca. Status strony po jego stronie kształtują także przepisy prawa cywilnego z zakresu prawa rzeczowego. Podkreślił, że w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. powołał się nie tylko na decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy, ale też postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 21 października 2009r., sygn. akt [...], utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w R. z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt [...], jako podstawę zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Są one w ocenie skarżącego prawomocnymi orzeczeniami sądowymi zmieniającymi dane ewidencyjne w rozumieniu § 46 ust. 2 pkt 1) Regib. Przedłożone dokumenty wymagały wyjaśnienia stanu faktycznego i ewentualnie następnie wydania decyzji o odmowie wprowadzenia zmian, a nie umorzenia postępowania. Skarżący zwrócił też uwagę, że wykonalność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], została wstrzymana w dniu [...] marca 2011 r. postanowieniem Starosty nr [...] w zakresie pkt I i II, w których orzeczono o zwrocie na rzecz J.W. nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjnej nr 351/1 i nr 375/206. Skoro decyzja ta nie podlega wykonaniu to J. W. nie może w ocenie skarżącego realizować uprawnień z niej wynikających, nie może być uznawany za właściciela nieruchomości objętych przedmiotem sporu. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie w całości przytaczając w całości argumentację jak w skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga K..K. jest niezasadna, dlatego nie mogła być uwzględniona, a to oznacza, że skarżona nią decyzja odpowiada przepisom prawa. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu przed organami geodezyjnymi spełnia prawem określone wymogi i odnosi się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Dla poprawności orzekania zasadnicze znaczenie posiada ustalenie następujących faktów. W ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr 375/206 i nr 351/1 położonych w R. obr. [...] uwidoczniono jako właściciela J. W. Wpis tego podmiotu nastąpił jako skutek postępowania zwrotowego wywłaszczonej nieruchomości. Jego podstawą była decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2007 r., [...]. Wniosek skarżącego o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków zmierzał do wpisania w miejsce właściciela J. W. – Gminy Miasto [...]. Uzasadnieniem dla takiego żądania miał być fakt, że postępowanie w sprawie zwrotowej zostało wznowione, a Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., [...] wstrzymał wykonalność decyzji zwrotowej. Z tego faktu skarżący wywodzi istnienie podstaw do dokonania stosownej zmiany w ewidencji gruntów. Stanowisko takie jest błędne. Do chwili orzekania przez Sąd ostateczna decyzja zwrotowa nie została uchylona ani zmieniona, zatem kształtuje sytuację prawną podmiotów. Skarga niezasadnie podnosi, że ta decyzja została wstrzymana w zakresie wykonalności. Ten fakt dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia, gdyż ostateczność skutków prawnych decyzji i jej wykonalność to zupełnie różne cechy tego samego rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonalności nie pozbawia decyzji jej skutków prawnych. Jest tylko tymczasowym rozstrzygnięciem, którego istota sprowadza się do czasowego zawieszenia działań związanych z wykonaniem decyzji. Oczywiście taki środek może odnosić skutek tylko do tych działań, które nie zostały podjęte przed jego zastosowaniem. Z akt sprawy wynika, że w ewidencji gruntów stosowna zmiana została dokonana, co potwierdza dołączony do nich wypis (k-53). W kontekście tych uwag jako nietrafny musi być uznany zarzut skargi wskazujący na istnienie po stronie K. K. interesu prawnego w dokonaniu zmiany wpisów ewidencyjnych w zakresie podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do działek nr 375/206 i nr 351/1. WINGiK trafnie przyjęły, że skarżący takiego interesu nie posiada. Nie daje się wywieść legitymacji procesowej skarżącego z art. 22 ust. 2 z prawa geodezyjnego i kartograficznego. Na ten interes nie wskazują także regulacje zawarte w § 46 i § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje podmioty właściwe do zgłaszania organom geodezyjnym zmian danych ewidencyjnych. Odesłanie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwala przyjąć, że takimi podmiotami są właściciele, a gdy chodzi o grunty państwowe i samorządowe, podmioty (osoby fizyczne lub prawne), w których władaniu się one znajdują. W rozpoznawanej sprawie grunt zwrócony uczestnikowi J. W., nie jest gruntem samorządowym, niezależnie od wpisów w księgach, czy ewidencji. Stanowi on jego własność, zatem w stosunku do takiego gruntu obowiązek zgłaszania zmian danych ewidencyjnych ma właściciel i ten fakt nie może podlegać dyskusji. Zwłaszcza nie może mu przeczyć wnioskowanie (argumentum a maiori ad minus). Poza tym do takiego wnioskowania należy odwoływać się w ramach wykładni przepisu, wtedy gdy przepis, jego treść, jest niejawna. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Sytuacji skarżącego nie zmienia wskazanie w skardze naruszenia przez decyzję WINGiK przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powoływanie się na § 46 ust. 3 pkt 1 tego aktu jako podstawę wadliwości skarżonej decyzji jest chybione, gdyż przepis ten wskazuje na zakres zmian wprowadzonych z urzędu. Przedmiotem sprawy nie są zmiany dokonane urzędowo lub ich zaniechanie, ale postępowanie wszczęte na wniosek określonej osoby. Zatem wyraźnie należy odróżnić obie sytuacje, gdyż z faktu, że pewne działania ewidencyjne mogą być podejmowane z urzędu nie wynika błędność rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji. Również nietrafne jest odwoływanie się do § 12 rozporządzenia i wywodzenie z tej regulacji niezrozumiałego wniosku sprowadzającego się do tezy, że przedłożenie przez kogokolwiek jednego z dokumentów wskazanych w tym przepisie powinno prowadzić do zmiany danych ewidencyjnych. Sąd takiego stanowiska akceptować nie może, bo jest ono sprzeczne z regulacjami prawa. Oczywiście dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest tylko wtedy, gdy istnieje jeden z prawem przewidzianych dokumentów, ale równocześnie musi on być przedłożony przez uprawniony podmiot. Skarżący takim podmiotem nie jest, i z tego właśnie powodu ten zarzut skargi nie znajduje formalnego oparcia. Dla Sądu jest poza sporem, że postępowanie administracyjne może toczyć się tylko z udziałem strony, a więc osoby, która ma legitymację procesową, czyli może skutecznie żądać wszczęcia i prowadzenia konkretnej sprawy administracyjnej. Skarżący nie będąc podmiotem uprawnionym do żądania dokonania zmian w ewidencji w stosunku do działek, co do których nie ma tytułu prawnego nie może skutecznie być stroną postępowania. Z tego powodu postępowanie wszczęte z jego udziałem nie może się toczyć ze względów podmiotowych. Takie postępowanie podlega umorzeniu. Umorzenie orzeczone przez WINGiK jest rozstrzygnięciem poprawnym, zwłaszcza, że ma ono miejsce po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji jako wadliwej. Dla istoty sprawy nie mają znaczenia twierdzenia, które zawiera decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2010 r. Wobec niemożności prowadzenia postępowania geodezyjnego z udziałem skarżącego Sąd uznaje, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest niezasadne, skoro dotyczą one meritum sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.