II SA/Rz 489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Maria Jakubiec-Kołcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.S. (dalej zwanego: skarżącym) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: WINGiK) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Stan sprawy przedstawia się następująco; W dniu 16 listopada 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął operat techniczny z ustalenia granic działek nr 231/2, 232 z działkami nr 235 i 238 położonymi w obr. [...], sporządzony przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], identyfikator ewid. [...] w dniu 15 listopada 2018 r. W związku z powyższym Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm. – dalej: p.g.ik.), orzekł o aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], w ten sposób, że dla punktów granicznych nr 9780, 11583, 11584 i 12073, zmienił wartości atrybutów źródło danych o położeniu punktu granicznego z ZRD 8 - ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych na ZRD 9 - inne niż ZRD 1 - ZRD 8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm. – dalej zwanego Rozporządzeniem lub Rozporządzeniem egib) oraz dla punktów nr 9780 i 12073 zmienił wartość atrybutu błąd położenia punktu granicznego z BPP 5 - błąd średni położenia punktu względem osnowy 1,51 m do 3,00 m na BPP 1 - błąd średni położenia punktu względem osnowy 0,00 m do 0,10 m - zgodnie z dokumentacją geodezyjną wpisaną przez Starostę [...] w dniu 15 listopada 2018 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji w oparciu o wskazane przez siebie przepisy prawa materialnego organ przedstawił zasady wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Następnie podał, że uprawniony geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr 231/2, 232 i działkami sąsiednimi nr 239 i 235 (uwzględniając położenie wspólnych punktów granicznych ww działek z działkami nr 162 i 176). Z dokonanych czynności geodezyjnych została sporządzona dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 listopada 2018 r. pod nr [...]. Organ wyjaśnił, że przebieg granic działek nr 231/2 i 232 z działkami nr 235 i 239 wykazany na mapie ewidencyjnej jest niezgodny ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie, natomiast stanowisko właściciela działek nr 235 i 239 co do przebiegu granicy z działkami nr 231/2 i 231 świadczy o istnieniu sporu. Granice działek przyjęto na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ stwierdził, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, że przebieg granic działek nr 231/2 i 231 nie uległ zmianie, geodeta uprawniony zaktualizował jedynie atrybuty punktów granicznych objętych ustaleniem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.S. – współwłaściciel działek nr 235 i 239, domagając się jej uchylenia w całości. Wydane rozstrzygnięcie uważa za krzywdzące i niesprawiedliwe. Podał, że nie wyraża zgody na aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków, obrębu [...] w zakresie przedmiotowych punktów granicznych. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], WINGiK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.ik., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w całości podzielił stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że w przedstawionym stanie faktycznym zachodziła - określona w § 37 ust. 1 Rozporządzenia egib - przesłanka pozyskania danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego poprzedzonego ustaleniem przebiegu tej granicy, w sposób określony w przepisach § 39 ust. 3 Rozporządzenia egib. Odnosząc się do uwag i zarzutów skarżącego wnoszonych w trakcie prowadzonego postępowania, m.in., że granica działek nr 231/2 i 231 została przesunięta w głąb jego działek nr 235 i 239, organ wyjaśnił, że są one bezzasadne. Przypommniał, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o zmianie przebiegu granicy, a jedynie o zmianie atrybutów punktów granicznych bez zmiany położenia tych punktów. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z uwagi na fakt, że właściwe podmioty ewidencyjne nie złożyły zgodnych oświadczeń odnośnie przebiegu granicy i nie można było stwierdzić ostatniego spokojnego stanu posiadania, w jego ocenie zachodziły przesłanki do zastosowania przepisów § 39 ust. 3 Rozporządzenia egib. Końcowo podkreślił, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej rozstrzygnięcie organu wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia i pozostawienia granicy jak ustalił poprzedni zarząd Nadleśnictwa [...]. Skarżący uważa, że zaskarżona decyzja jest nieważna, ponieważ zmieniono wartości atrybutów dla punktów granicznych nr 9780, 11583, 11584, 12073 i tym samym została przesunięta granica w głąb zagrody około 4 m. Według jego oceny w dniu 15 października 2018 r. zostało przeprowadzone przez geodetę E.T. rozgraniczenie między działkami nr 232 i 231/2 należącymi do [...], a działkami nr 235 i 239 należącymi do skarżącego. Wskazał, że uprawnionym ustawowo do przeprowadzenia rozgraniczenia jest Wójt. Podał, że 4-metrowy pas z działek nr 232 i 231/2, który rzekomo zajął, należący według map do [...], użytkuje od około 25 lat, kiedy Urząd Gminy w [...] przekazał te działki [...]. Zgodnie z wyznaczeniem przez wcześniejszy zarząd Nadleśnictwa, granica ta została przyjęta jako prawidłowa i wkopane zostały graniczniki, które stoją do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. Ponownie wyjaśnił, że wykonawca prac geodezyjnych dokonał ustalenia przebiegu granic ww działek ewidencyjnych zgodnie z § 39 ust. 3 Rozporządzenia egib, natomiast nie dokonywał czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Zarzuty zawarte w skardze są zatem bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją WINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., którą dokonano z urzędu aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] dla punktów 9780, 11583, 11584 i 12073 w zakresie wartości atrybutów źródło danych o położeniu punktu granicznego poprzez zmianę uprzednio ujawnionego ZDR 8 – ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych na ZDR 9 – inne niż ZDR 1 – ZRD 8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 Rozporządzenia oraz dla punktów nr 9780 i 12073 zmianę wartości atrybutu błąd położenia punktu granicznego z BPP 5 – średni błąd położenia punktu względem osnowy 1,51 m do 3,00 m na BPP 1 – błąd średni w oparciu o dokumentację geodezyjną wpisaną przez Starostę [...] w dniu 15 listopada 2018 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji, podstawą aktualizacji stał się włączony do zasobu ewidencyjnego w dniu 15 listopada 2018 r. pod nr [...] operat techniczny sporządzony przez geodetę uprawnionego E.T. Według oceny organów, operat spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów dla państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572 – zwane dalej rozporządzeniem MSWiA z 9 listopada 2011 r.). Według § 2 pkt 2 tego rozporządzenia pod pojęciem atrybutu rozumie się właściwość obiektu świata rzeczywistego, która wyróżnia ten obiekt spośród innych obiektów, posiadającą swoją nazwę oraz wartość należącą do określonej dziedziny tego atrybutu. W załączniku nr 1a do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w części pn. Katalog obiektów EGiB w pkt 6 – Punkt graniczny, przewidziano szereg atrybutów dotyczących właśnie punktów granicznych. Wśród nich znajdują się: geometria, id Punktu (NRP), dodatkowe informacje, oznaczenie punktu granicznego w materiale źródłowym (OZR), źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD), błąd średni położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej 1 klasy (BPP), kod stabilizacji (STB), kod rzędu granicy (RZG), itd. Poszczególne wartości atrybutów są wyszczególnione z opisami w stosownej tabeli. Według § 2 pkt 3 wcześniej wymienionego rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. błąd średni położenia punktu to pierwiastek z sumy kwadratów błędów średnich współrzędnych płaskich prostokątnych, przy założeniu normalnego rozkładu błędów położenia punktów o prawdopodobieństwie nie mniejszym niż 0,68. Zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia dodanym na podstawie § 1 pkt 60 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1551) wartość atrybutu BPP wynosi odpowiednio: - błąd średni położenia punktu względem osnowy 0.00 – 0.10 m – 1 - błąd średni położenia punktu względem osnowy 0.11 – 0.30 m – 2 - błąd średni położenia punktu względem osnowy 0.31 – 0.60 m – 3 - błąd średni położenia punktu względem osnowy 0.61 – 1.50 m – 4 - błąd średni położenia punktu względem osnowy 1.51 – 3.00 m – 5 - błąd średni położenia punktu względem osnowy powyżej 3.00 m – 6 Z kolei atrybuty ZRD mają różną wartość (oznaczenie ZRD 1 – ZRD 9) w zależności od tego co stanowi źródło ujawnionych danych. W niniejszej sprawie adekwatne w aktualnej sytuacji jest ZRD – 9 jako nie mieszczące się w poprzednich ZRD 1 – ZRD 8. Jak wynika z decyzji, punkty graniczne nr 9780, 11583, 11584 i 12073 w zakresie wartości atrybutów źródło danych o położeniu punktu granicznego ZRD – poprzednio miały wartość 8. Wobec przyjęcia do zasobu nowej dokumentacji – ww operatu sporządzanego przez geodetę uprawnionego E.T. – jako spełniającego standardy techniczne opisane w rozporządzeniu MSWiA z 9 listopada 2011 r. zaistniały podstawy do zmiany wartości atrybutu ZRD na ZRD – 9. Jak wynika z tego operatu, zastany przez geodetę w terenie stan posiadania pozostaje w sprzeczności z dostępnymi w ewidencji dokumentami określającymi stan prawny gruntów. Zgodnie z § 39 ust. 3 Rozporządzeni,a w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Z kolei odnośnie atrybutu BPP, dotychczas wpisany był BPP – 5. Na potrzeby operatu dokonano pomiarów dwóch punktów granicznych nr 9780 i 12073, tj. tych, których pomiary były możliwe biorąc pod uwagę istniejące na gruncie trwałe ogrodzenie. Z zasobów ewidencji wynikało, że odnośnie granic pomiędzy działkami 231/2 i 232 oraz działkami 235 i 239 operat modernizacyjny nie zawierał danych pomiarowych. Obydwa ww punkty graniczne – jak wynika ze szkicu i mapy porównania z terenu znajdują się w miejscach dostępnych dla pomiarów (pozostałe dwa wewnątrz ogrodzonego terenu użytkowanego przez skarżącego i T.S.). Na podstawie pomiaru dokonano obliczenia współrzędnych mierzonych punktów w układzie "2000". Ze sprawozdania technicznego jasno wynika, że nie zmieniono granic, które są ujawnione w ewidencji gruntów po modernizacji, z tym że granica ewidencyjna odbiega od stanu posiadania stwierdzonego w terenie. Z uwagi na dokonane w terenie pomiary, zmianie podlegały atrybuty BPP na BPP1. Zgodnie z § 44 pkt 2 Rozporządzenia do zadań Starosty związanych z utrzymywaniem operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Według ust. 2 tego przepisu przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do § 45 ust. 3 Rozporządzenia przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37–39 stosuje się odpowiednio. Podkreślić należy, że ani w toku kontrolowanego postępowania aktualizacyjnego, ani w innej formie – a już na pewno na potrzeby wykonania operatu nie było dokonywane prawne rozgraniczenie działek nr 231/2, 232 z działkami 235 i 239. Z operatu wynika, że nawet z uwagi na pomierzenie tylko dwóch punktów granicznych (dostępnych) nie mógł być zmieniony przebieg wspólnych granic ujawniony w ewidencji, a ponadto nie obliczano powierzchni działek. Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.ik. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.ik. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Jak wynika z powyższego – skoro operat techniczny jako spełniający standardy techniczne przewidziane w rozporządzeniu MSWiA z 9 listopada 2011 r. został przyjęty do zasobu i dawał on podstawy do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c p.g.ik.) w zakresie dwóch atrybutów punktów granicznych, organ prowadzący ewidencję zobligowany był te dane zaktualizować w drodze decyzji (art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.ik.). Zmiana danych objętych decyzją nie wpłynęła na przebieg granicy pomiędzy działkami, która jest ujawniona w ewidencji po modernizacji. Działania podjęte na potrzeby wykonania operatu ujawniły jednak, że granica ujawniona w ewidencji nie jest zgodna ze stanem faktycznym na gruncie, co – w świetle stanowiska skarżącego i przedstawionych przez niego wezwań do wydania części nieruchomości pochodzących od Nadleśnictwa [...] – oznacza istnienie sporu granicznego i zapewne konieczność rozgraniczenia nieruchomości, które może nastąpić albo w typowym postępowaniu rozgraniczeniowym, albo w toku procesu cywilnego o wydanie części nieruchomości, jeśli okaże się to niezbędne do rozstrzygnięcia takiej sprawy (art. 36 p.g.ik.). Ewidencja gruntów i budynków to jedynie pewnego rodzaju rejestr, który zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.ik. obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych (...). Rejestr jakim jest ewidencja nie tworzy ani nie rozstrzyga stanu prawnego. Ujawnione tam informacje i dane muszą wynikać z dokumentów znajdujących się w zasobach. W niniejszej sprawie decyzja obejmuje jedynie 2 z kilku tzw. atrybutów punktów granicznych, opisujących te punkty w zakresie źródła danych o położeniu i błędu położenia względem osnowy geodezyjnej 1 klasy. Z operatu nie wynika zaś, aby na aktualnie obowiązującej mapie ewidencyjnej zmieniło się położenie tych punktów. Nic takiego nie wynika także z decyzji. W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.