II SA/Rz 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy [....] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), określanej następnie jako "u.p.e.a.". Okoliczności faktyczne sprawy są następujące. Burmistrz Miasta [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], nałożył na Gminę [...] obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływające wody opadowe na grunty sąsiednie poprzez wybudowanie rowu odwodniającego i odprowadzającego wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej nr ewid. 2798, położonej w miejscowości H. w sposób zapewniający ochronę wyszczególnionych w tej decyzji nieruchomości przed zalewaniem i podtopieniami wodami opadowymi. Podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu dnia 17 grudnia 2016 r. stwierdzone zostało, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany. W dniu 31 października 2017 r. do Gminy [...] przesłane zostało upomnienie z jednoczesnym pouczeniem o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po bezskutecznym upływie terminu wykonania przedmiotowego obowiązku, wskazanego w upomnieniu, w dniu 23 lutego 2017 r. wystawiony został tytuł wykonawczy. Z uwagi na dalszy brak wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku, w dniu [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta [...] wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na Gminę [...] grzywny w kwocie 1000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 12 maja 2017 r., jak też wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w terminie do dnia 30 września 2017 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na to rozstrzygnięcie SKO, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], uchyliło je w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu II instancji, nie zawierało ono bowiem istotnego elementu formalnego w postaci uzasadnienia. W związku z powyższym, w dniu 22 września 2017 r., pracownicy organu I instancji dokonali ponownych oględzin, w trakcie których stwierdzili, że obowiązek, którego dotyczy sprawa nie został wykonany. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, który motywowany był faktem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2015 r. Równocześnie, postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., Burmistrz Miasta [...] nałożył po raz kolejny na Gminę [...] grzywnę w wysokości 1000 zł, wzywając do jej uiszczenia do dnia 31 października 2017 r. oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 23 lutego 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Organ stwierdził, że grzywna jest uzasadniona wobec niewykonania przez Gminę [...] przedmiotowego obowiązku. Podkreślił, że jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, a przy ustalaniu jego wysokości kierował się zasadą celowości i skuteczności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreśliła, że nałożony na nią obowiązek jest nieegzekwowalny. Wskazała, że w toku jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, z której on wynika. Zarzuciła również prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej określonej przepisami ustawy Prawo wodne, a właściwy jest tutaj organ nadzoru budowlanego. SKO po rozpoznaniu powyższego zażalenia utrzymało w mocy kwestionowane nim postanowienie. Podało, że wobec niewykonania przez Gminę [...] obowiązku, którego dotyczy sprawa, nałożenie grzywny w oparciu o regulacje u.p.e. było uzasadnione. Organ podkreślił, że obowiązek ten nie wynika z przepisów Prawa budowlanego, lecz Prawa wodnego i dlatego nie istnieje tutaj ograniczenie, o którym mowa w art. 121 § 4 u.p.e. Ponadto, na etapie postępowania egzekucyjnego organy nie działają już jako organy merita, lecz wyłącznie jako powołane do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Dopóki zaś w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca podstawę egzekucji, to organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tejże decyzji. Brak jest zatem możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. W ocenie SKO, zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny jest właściwy. Grzywna jest środkiem zmierzającym bezpośrednio do egzekucji obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwym z możliwych do zastosowania. Jednocześnie wysokość grzywny nie przekracza kwoty dopuszczalnej. Tym samym Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta [...] kierował się wskazaniami zawartymi w art. 7 § 2 u.p.e. SKO podniosło, że okoliczność wykonania obowiązku nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu o nałożenie grzywny. Trybem właściwym dla wzruszenia tytułu wykonawczego są zaś zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca rozgraniczył zatem możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. W tym drugim przypadku strona może podnosić jedynie te zarzuty, które dotyczą obowiązku, a których nie mogła podnosić w innym postępowaniu. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [....] listopada 2017 r. Gmina [...] wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: - art. 7 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 122 § 1 – 3 u.p.e.a. i art. 123 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że może ona podnosić w sprawie tylko te zarzuty, które dotyczą okoliczności nałożenia grzywny, których nie mogła podnieść w innym postępowaniu podczas, gdy w rzeczywistości mogła także podnieść okoliczności, których nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania tj. w drodze zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego m. in. co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem strony, fakt, że przedmiotowe postępowanie toczy się równocześnie z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy samo w sobie nie prowadzi wprawdzie do eliminacji z obiegu tej decyzji, jednak powinien mieć dla Burmistrza w stosunku do prowadzonego postępowania zasadnicze znaczenie, - art. 17 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 122 § 1-3 oraz art. 123 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i niewskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego, co doprowadziło do nałożenia grzywny w sytuacji, gdy nie podjęto próby wskazania, na czym miałoby polegać niewykonanie obowiązku, którego dotyczy sprawa, a wcześniejsze próby wykonania przez nią tego obowiązku skutkowały żądaniem przez Burmistrza przedłożenia przez nią m. in. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowów odwadniających, który to obowiązek nie wynika z tej decyzji wprost. W ocenie strony, nie ma więc podstaw do przyjęcia, że winna uiścić grzywnę, gdy obowiązek nie jest możliwy do wykonania, a nadto treść decyzji nie ma odzwierciedlenia w żądaniach organu co do wykonania tego obowiązku - art. 122 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1, § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozważeniu z urzędu wszczęcia postępowania dotyczącego dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej i jej prowadzenie w sytuacji, gdy obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej określonej przepisami ustawy Prawo wodne. Burmistrz Miasta [...] był więc jednocześnie organem prowadzącym sprawę administracyjną i wydał decyzję w sprawie wykonania przedmiotowego obowiązku, a następnie jest jednocześnie organem egzekucyjnym nałożonego przez siebie obowiązku. Skarżąca zwróciła uwagę, że sprawdzenie, czy nastąpiło wykonanie obowiązku miało miejsce już na etapie postępowania egzekucyjnego, po upływie terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a więc terminu na złożenie zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a. W tej sytuacji powyższy akt nie przewiduje żadnego innego środka zaskarżenia (z wyjątkiem przedmiotowego zażalenia), w którym mogłaby zakwestionować ustalenia organu egzekucyjnego co do stwierdzenia wykonania obowiązku i okoliczności z tym związanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej są wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym postanowienia, na które służy zażalenie z wyłączeniem przypadków, których niniejsza sprawa nie dotyczy. Kontrola takich postanowień odbywa się pod względem ich zgodności z prawem, do czego obliguje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tylko wskazane w nim uchybienia mogą stanowić podstawę uchylenia objętego skargą postanowienia. Są to mianowicie: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Poddając analizie zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2017 r. Sąd doszedł do wniosku, że zawiera ono wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a zatem narusza przepisy postępowania o możliwym wpływie na wynik sprawy, co musiało skutkować jego uchyleniem. Rozstrzygnięcie to utrzymywało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. o nałożeniu na Gminę [...] grzywny w wysokości 1000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 października 2015 r. dotyczącej wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Nakładając przedmiotową grzywnę organ w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany, co stanowi podstawową przesłankę prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania w nim określonych środków egzekucyjnych. W złożonym na powyższe postanowienie, w ustawowym siedmiodniowym terminie, zażaleniu Gmina [...] zakwestionowała je podnosząc w pkt 1 zarzut naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że nie wykonała obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 23 lutego 2017 r. w sytuacji, gdy organ w żaden sposób nie uzasadnił, na jakiej podstawie stwierdził brak wykonania tego obowiązku. Stanowiło to w ocenie Sądu, niewątpliwie zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. SKO utrzymując w mocy zakwestionowany zażaleniem akt i odnosząc się do powyższego zarzutu strony podniosło, że okoliczność w postaci wykonania obowiązku nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu o nałożenie grzywny. Trybem właściwym dla wzruszenia tytułu wykonawczego jest natomiast tryb zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 122 § 3 u.p.e.a. wskazując, że ustawodawca rozgraniczył możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny strona może podnosić zaś tylko te zarzuty, które dotyczą obowiązku, a których nie mogła podnosić w innym postępowaniu. Z powyższym stanowiskiem SKO Sąd zgadza się jedynie częściowo. Otóż rację ma organ, gdy twierdzi, że ustawodawca przewidział odrębne środki zaskarżenia, a mianowicie w postaci zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz w postaci zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku. Podstawy zarzutów określa art. 33 § 1 u.p.e.a. i mogą nimi być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8); prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10). Jak wynika z treści powyższego przepisu, zarzuty dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Tymczasem, zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia może kwestionować inne okoliczności tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego a nie innego środka egzekucyjnego. Tym samym, niewątpliwie przedmioty obu postępowań są różne, a organ rozstrzygając w każdym z nich związany jest takim wynikającym z ustawy (u.p.e.a.) przedmiotem. Powyższe nie oznacza jednak, że SKO utrzymując w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] o nałożeniu grzywny postąpiło prawidłowo. Zdaniem Sądu, skoro w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu tej grzywny zawarty został niewątpliwie zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., to należało uznać, że de facto strona skorzystała z dwóch odrębnych środków zaskarżenia tj. zarówno zarzutów, jak i zażalenia. Stwierdzenie to jest w ocenie Sądu uzasadnione nawet w sytuacji - jak w sprawie niniejszej - gdzie Gmina [...] reprezentowana była przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, który zasadniczo winien był złożyć powyższe środki w dwóch odrębnych pismach i odpowiednio je zatytułować. Pomimo jednak braku profesjonalnego zachowania ze strony powyższego pełnomocnika, nie można było uznać – jak uczyniło to SKO, że Gmina [...] złożyła jedynie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Stanowisko Sądu wynika z tego co już wyżej zaznaczono, a mianowicie, że charakter zarzutów przesądza, iż mają one ewidentne pierwszeństwo w rozpoznaniu przed wskazanym zażaleniem. I tak, w przypadku zarzutu, który zgłoszony został w niniejszym postępowaniu, jego prawdziwość skutkuje koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zaistnienie więc okoliczności, której zarzut ten dotyczy oznacza, że postępowanie egzekucyjne nie ma już racji bytu, a zatem żaden środek egzekucyjny nie może w nim zostać zastosowany. Z uwagi więc na tak doniosłe znaczenie kwestii ewentualnej zasadności zarzutów z art. 33 u.p.e.a., nie może budzić wątpliwości konieczność ich rozpatrzenia przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny jako jednego z rodzajów środków egzekucyjnych. W tym miejscu trzeba podkreślić, że z uwagi na treść art. 18 u.p.e.a. należy przenieść także na grunt postępowania egzekucyjnego zasadę, która nie budzi wątpliwości w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wedle tej reguły, o charakterze wnoszonych przez stronę pism powinna decydować nie nazwa, lecz ich treść. Tak więc, jeśli brzmienie pisma strony pozwala na jednoznaczne ustalenie jej woli, to nawet w sytuacji braku właściwego jego zatytułowania tj. użycia pojęcia, którym posługuje się określony akt prawny, należy przyjąć, że jest to w istocie określony środek prawny przewidziany przez ustawodawcę. Nie jest więc istotne, jaką nazwę nadał swojemu pismu zobowiązany, ale ważna jest jego treść. Celem postępowania egzekucyjnego jest zapewnienie skuteczności aktów administracyjnych w drodze przymusowego wykonania wynikających z nich obowiązków, a zatem wymuszenie przez organ egzekucyjny zachowania się zgodnego z prawem, sprowadzającego się do wykonania obowiązków określonych w tym akcie prawnym. Wykonanie obowiązku, jak też jego bezprzedmiotowość, stanowi więc negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe wynika z przewidzianej w art. 7 § 3 u.p.e.a. zasady niezbędności, wedle której stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści art. 1 i art. 6 § 1 u.p.e.a. Skoro więc od zasadności zarzutów zależy możliwość prowadzenia egzekucji, to zadaniem organu egzekucyjnego jest w pierwszej kolejności ich rozpoznanie. Organ winien mieć też na uwadze brzmienie art. 35 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W sytuacji więc, gdy treść pisma Gminy [...] z dnia 12 października 2017 r. zatytułowanego wprawdzie: "Zażalenie zobowiązanego na postanowienie o nałożeniu grzywny" zawierało także niewątpliwie zarzut do postępowania egzekucyjnego", to rzeczą Kolegium było przyznanie pierwszeństwa temu zarzutowi i rozpoznanie go z jednoczesnym zawieszeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Dopiero w następnej kolejności, w zależności od sposobu rozpoznania zarzutu, konieczne było zajęcie stanowiska odnośnie do zakwestionowanego postanowienia o nałożeniu grzywny. W ponownym więc postępowaniu SKO uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i rozpozna zarzut zgłoszony przez Gminę [...] w jej piśmie procesowym z dnia 12 października 2017 r, a w dalszym postępowaniu podejmie kolejne kroki procesowe, stosowne do zaistniałych okoliczności. Z wyżej podanych względów Sąd stwierdził naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania tj. art. 7 § 3 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił postanowienie tego organu z dnia [....] listopada 2017 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zasądził na rzecz Gminy [...] od SKO kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Składają się na nie wpis od skargi (100 zł) oraz opłata w wysokości 480 zł wynikająca z treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).