II SA/Rz 490/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Wnioskiem z dnia [..] października 2010 r. A.K. wystąpiła do Wojewody [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] listopada 2008 r., nr [..], o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w R. – P. II, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..]/8 obręb [..], swojej własności, a nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [..]/3 własności Skarbu Państwa, działki nr [..]/6 własności K. i T.K., działki nr [..]/4 własności T.K., działki nr [..]/9 własności A.K. oraz działki [..]/10 własności J. i R. S., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [..] października 2010 r., nr [..], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [..] (dalej: "PWINGiK w [..]") przekazał w/w wniosek do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium"). Pismem z dnia [..] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [..]. Natomiast decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 156 §1 w zw. z art. 157 §1 oraz art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 z późn.zm.; dalej: "pr.g.i.k."). Decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [..], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku A.K., SKO w [..] utrzymało swoją decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pr.g.i.k. W motywach rozstrzygnięcia, powołując się na treść przepisu art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a stan sprawy nie może budzić wątpliwości. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można o nim mówić, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Natomiast oczywiste naruszenie prawa ma miejsce w szczególności, gdy decyzję wydano wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Wady te powodują konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Kolegium powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że jedynie oczywiste niezastosowanie się lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, można uznać za rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby takie naruszenie miało miejsce i aby doszło do naruszenia wskazanych przez A.K. przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Poddając ocenie decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [.. listopada 2008 r. SKO w [..] podało, że jej podstawę prawną stanowił przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficznego. Zgodnie z nim wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) wynika, że dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości są dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia przebiegu granic. W ocenie organu wszelkie czynności postępowania administracyjnego zostały dokonane zgodnie z wymogami powołanych przepisów. Zebrano niezbędny materiał dowodowy w postaci dokumentów zgromadzonych z Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]., tj. mapy numerycznej obręb [..] mapy zasadniczej w skali 1:2000, szkicu polowego nr 08 z dnia [..] października 1985 r., oceniony przez uprawnionego geodetę. W sprawie sporządzono także protokół graniczny, strony były prawidłowo zawiadomione o podejmowanych czynnościach na gruncie. Analizie biegłego poddano także materiały archiwalne. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A.K. zarzucając naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7, art. 77 i art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia 14 marca 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu skargi stwierdza, że nie zgadzała się z proponowanym przez geodetę przebiegiem granicy, co wynika z akt spawy. W toku postępowania nie doszło do zawarcia ugody i z tego powodu organ był obowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe. Natomiast jedynym dowodem stanowiącym podstawę decyzji o rozgraniczeniu jest w ocenie skarżącej opinia geodety, który nie uwzględnił pierwotnego przebiegu granicy, a jedynie oparł się na oświadczeniach uczestników, podczas gdy skarżąca zgłaszała sprzeciw przeciwko proponowanemu przebiegowi granic. Wykorzystano jej brak świadomości prawnej, co doprowadziło do podpisania oświadczenia o zgodzie na przebieg granic. Następnie choroba, która ją dotknęła, uniemożliwiła złożenie wniosku o przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi rejonowemu. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę na przyznanie skarżącej, że nie wnosiła o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi rejonowemu. Akta sprawy jednoznacznie wskazują w ocenie organu, że czynności podejmowane przez biegłego były wystarczające do jednoznacznego ustalenie linii granicznej. Ponadto skarżąca nie precyzuje, jakie dowody zostały w sprawie pominięte formułując uogólnione zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga A.K. nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy, w którym zapadła skarżona decyzja został ustalony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z przepisami prawa, zatem może stanowić faktyczną podstawę orzekania w postępowaniu sądowym. Głównymi faktami mającymi znaczenie dla orzekania jest ustalenie, że na podstawie wniosku skarżącej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia jej działki oznaczonej nr ewidencyjnym [..]/8 i działkami sąsiednimi. Skutkiem tego postępowania była decyzja Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] listopada 2008 r., której rozstrzygnięcie zaakceptowała skarżąca, bo nie skierowała sprawy na drogę postępowania cywilnego oraz przed wydaniem decyzji w dniu [..] września 2008 r. złożyła oświadczenie o akceptacji przebiegu granicy przyjętej w operacie geodezyjnym będącym podstawą ustalenia przebiegu granic w decyzji Prezydenta Miasta [..]. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej skarżąca wskazała, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym wskazała na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO w [..] rozpoznając ten wniosek nie dopatrzyło się tego rodzaju naruszeń, dlatego decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej z dnia [..] listopada 2008 r., [...]. Organ ten rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję, a to rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi. Stwierdzając niezasadność skargi A.K. należy przyjąć, że SKO w [..] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej Prezydenta Miasta [..] właściwie uznało, że zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza art. 7 i art. 77 k.p.a., polegający na nie wyjaśnieniu sprawy i wadliwym ustaleniu jej stanu faktycznego jest chybiony. Skarżąca podkreśla, że naruszenie wskazanych przepisów powinno być uznane za rażące z tego powodu, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie przeprowadzono poprawnie postępowania wyjaśniającego, ograniczając się tylko do czynności podejmowanych przez biegłego geodetę podejmowanych w ramach przygotowania operatu geodezyjnego. Skarżąca wywodzi, że zakres tych czynności nie może być utożsamiany z wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy i zebraniem wszystkich niezbędnych dowodów do jej rozstrzygnięcia. Sąd takiego poglądu nie podziela i uznaje, że stanowisko SKO w [..] odpowiada prawu. Rażące naruszenie prawa to nie naruszenie zwykłe, ale kwalifikowane, czyli na tyle istotne, że ze względu na ogólne zasady niemożliwe do zaakceptowania. Kolegium na ten aspekt istoty naruszenia wskazywało i przyjęło, że w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym do takiego naruszenia nie doszło. Słusznie zauważyło, że skarżąca nie kwestionowała decyzji rozgraniczeniowej a nawet wyraziła zgodę na przyjęty przez geodetę przebieg granicy. Wprawdzie jak wskazuje skarżąca nie była to ugoda co do ustalenia granicy, ale nie można przyjmować, że takie oświadczenie nie ma procesowego znaczenia, właśnie w postępowaniu, które nie kończyło się ugodą w zakresie przyjęcia granicy. Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że decyzja rozgraniczeniowa rażąco narusza prawo, bo postępowanie wyjaśniające prowadzone przed rozgraniczeniem narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., zwłaszcza Prezydent Miasta [..] wydając decyzję rozgraniczeniową nie uwzględnia materiałów archiwalnych. Sąd zauważa, że zakres postępowania wyjaśniającego jest określony rodzajem postępowania i zakresem sprawy administracyjnej. W postępowaniu rozgraniczeniowym, które nie kończy się ugodą, ale decyzją wydaną w trybie art. 33 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, zakres postępowania dowodowego odnosi się do czynności geodety powołanego do sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje, że geodeta korzysta z materiałów geodezyjnych, w tym historycznych związanych z uwłaszczeniem, które dotyczyło działki objętej rozgraniczeniem. Skarżąca nie precyzuje w swoim zarzucie, jakich danych historycznych nie uwzględniono w postępowaniu rozgraniczeniowym organu, który w tej sprawie orzeka. Z akt sprawy wynika, że podstawą rozgraniczenia są dane ewidencyjne oraz dokumenty znajdujące się w dyspozycji organów geodezyjnych. Zatem dowody wystarczające do orzekania o rozgraniczeniu przy braku zgody stron na ustalenie granicy między ich nieruchomościami. W ocenie Sądu organ rozgraniczeniowy nie miał obowiązku poszukiwania innych dowodów niż te, które są w dyspozycji organów geodezyjnych i sądu wieczystoksięgowego by prawidłowo prowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. Wszelkie inne dowody dla tego postępowania mają co najwyżej charakter uzupełniający i nie mający wpływu na istotę orzekania. Rozgraniczenie na podstawie art. 31 ust. 1 prawa geodezyjnego dokonuje się na podstawie dowodów sformalizowanych, czyli określonych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie te dokumenty zostały zebrane na co wskazują decyzje SKO w [..]. Podkreślić należy, że dowodami mogą być dokumenty geodezyjne, którym należy przypisać cechę aktualności, a to oznacza, że podstawą takiego postępowania są dokumenty, które w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków są traktowane jako aktualne na skutek różnych postępowań, które prowadziły do uznania określonych stanów ewidencyjnych za aktualne. W takich przypadkach powoływanie się na dokumenty historyczne może być nieskuteczne, o ile wcześniej nie zostanie wykazane, że obecnie istniejący stan ewidencyjny jest sprzeczny z prawem. Skarżąca nie wskazała jakie dokumenty nie zostały uwzględnione w postępowaniu rozgraniczeniowym. Gdyby tak było, że w chwili orzekania nie były znane organowi rozgraniczeniowemu, a miały wpływ na jego wynik, to istniałaby podstawa do podejmowania prób wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.