II SA/Rz 491/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z 2 listopada 2012 r. M. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia rodzinnego w formie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na troje małoletnich dzieci: W., K. i M. Po rozpatrzeniu powyższego podania decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanych świadczeń z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. Wskutek uwzględnienia odwołania strony decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium za bezsporne uznało, że w przypadku odwołującej się nastąpiła tzw. utrata dochodu spowodowana uwzględnieniem przez pracodawcę udzieleniem urlopu wychowawczego. Rzecz jednak w tym, że akta sprawy nie zawierały dokumentu, z którego wynikałoby potwierdzenie utraty dochodu oraz wysokości kwoty. Nie wyjaśniono także kwestii związanych z pobieraniem zasiłku macierzyńskiego, a zagadnienie to w ocenie SKO miało znaczenie dla ustalenia utraty dochodu. W tej sytuacji oraz wobec niedostatków uzasadnienia decyzji za uzasadnione uznano orzeczenie w postaci wydania decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanych świadczeń uznając, że nie zostało spełnione kryterium dochodowe. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej "Uśr") zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności - 623 zł. Dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, tj. przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b Uśr. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku utraty dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego, zaś w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ustalając dochód uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przypadki uznane za utratę dochodu zostały stypizowane w art. 3 pkt 23 Uśr, zaś uzyskania dochodu w art. 3 pkt 24 Uśr. Mając na względzie powyższe Wójt Gminy [...] podał, że ustalając prawo do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2012/2013 należało uwzględnić dochód rodziny za 2011 r. Ustalono, że w tym roku M. S. pobrała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych łącznie brutto kwotę 11.736,80 zł tytułem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego, co stanowiło netto dochód w kwocie 11.315,06 zł. Wobec tego, że zasiłki te były przez nią pobierane w okresie zatrudnienia nie zostały ocenione przez organ jako utracone w rozumieniu powyższych przepisów, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr utrata dochodu oznacza m.in. jego utratę spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast, z uwagi na to, że 31 grudnia 2011 r. wnioskodawczyni nabyła prawo do urlopu wychowawczego, a zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. a) Uśr okoliczność ta stanowi podstawę utraty dochodu, dochód wykazany w deklaracji podatkowej za 2011 r. wynoszący 3.880,95 zł z tytułu zatrudnienia nie został uwzględniony w dochodzie rodziny. Z kolei dochód netto męża P. S. za 2011 r. wyniósł 25.667,61 zł. Łączny dochód rodziny w 2011 r. wyniósł 36.982,67 zł, co dało miesięcznie 3.081,89 zł, a w przeliczeniu na 5-cio osobową rodzinę miesięcznie 616,38 zł na osobę. Tym samym przekroczył on kryterium dochodowe o 77,38 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zażądała jej uchylenia i przyznania wnioskowanych świadczeń. W jej ocenie, wszystkie osiągane przez nią w 2011 r. dochody powinny zostać ocenione jako utracone w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. a) Uśr. W dalszym ciągu pozostaje w zatrudnieniu, ale nie osiąga z niego żadnego dochodu. W przekonaniu odwołującej się ustalenie to wynika z wydanej w granicach sprawy decyzji SKO z [...] stycznia 2013 r. Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z [...] kwietnia 2013 r. SKO, na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 3 pkt 2 – 2a i pkt 23, art. 5 ust. 1, 3 i 4 Uśr utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] było prawidłowe. Jedną z okoliczności uznanych przez ustawodawcę za utratę dochodu jest – zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr ( utrata zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, które przysługiwały po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niezbędne było zatem w takim przypadku ustalenie, że uprzednio doszło do utraty zatrudnienia. Tymczasem odwołująca się nadal pozostaje w stosunku zatrudnienia na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, a zasiłek chorobowy pobierała od 26 lutego do 31 marca 2011 r., zaś zasiłek macierzyński od 1 kwietnia do 24 listopada 2011 r. Utrata prawa do ww. zasiłków nie wynikała jednak z utraty zatrudnienia, dlatego nie było podstawy do pominięcia tego dochodu i uznania go za utracony. W myśl art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr opisane zdarzenie nie stanowiło podstawy do zastosowania cyt. przepisu. Skoro zatem dochód na osobę w rodzinie w 2011 r. wyniósł 616,38 zł i przekroczył o 77,38 zł kryterium dochodowe wynoszące 539 zł, to brak było podstaw do uwzględnienia żądania i przyznania świadczenia. Brak było także podstawy do zastosowania regulacji z art. 5 ust. 3 Uśr, ponieważ dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł. Z decyzją Kolegium nie zgodziła się M. S. wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 Uśr poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego ustalenia, że dochody uzyskane z tytułu zasiłków chorobowego i macierzyńskiego nie zostały utracone, a przez to nie pominięto ich przy ustalaniu dochodu rodziny za 2011 r., oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 11, 77, 86 i 89 oraz 107 § 3 K.p.a. przez nie podjęcie odpowiednich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia charakteru pobieranych zasiłków powiązanych ze stosunkiem pracy, oparcie rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie materialnoprawnej, brak wyjaśnienia niezastosowania podstawy prawnej powołanej przez skarżącą, brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i wadliwe zakwalifikowanie pobranych zasiłków jako niepowiązanych ze stosunkiem pracy tylko na tej podstawie, że wypłacane były przez ZUS. Ponadto, dla wyjaśnienia wątpliwości co do kwalifikacji spornych zasiłków organy mogły przesłuchać stronę lub przeprowadzić rozprawę, jednak z prawa tego nie skorzystały. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko, że wartość pobieranych w 2011 r. zasiłków powinna zostać oceniona jako dochód utracony na podstawie art. 3 pkt 23 lit. a) Uśr, a nie jak przyjęły organy art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr, który nie znajdował w sprawie zastosowania. Zasiłki były wypłacane przez ZUS z uwagi na dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 z późn. zm.). Dotychczasowy pracodawca zgłasza bowiem do ubezpieczania społecznego mniej niż 20 pracowników. Gdyby natomiast pracodawca zgłaszał do ubezpieczenia co najmniej 20 pracowników wówczas to na nim ciążyłby obowiązek wypłaty tych zasiłków, których wartość zostałaby ujęta w deklaracji podatkowej za 2011 r., a dochód ten zostałby oceniony w takiej sytuacji jako utracony. Tak więc, bez względu na to, kto wypłacał te zasiłki stanowiły one substytut wynagrodzenia i dlatego uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego stanowiło zdarzenie, na mocy którego dochód z tego tytułu należy ocenić jako utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. a) Uśr. Swoje wywody skarżąca wspierała poprzez odwołanie się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Z ostrożności wskazano, że ratio legis wprowadzenia od 1 stycznia 2012 r. art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr nie miało służyć rozszerzeniu katalogu dochodów, które nie uznaje się za dochód utracony w rozumieniu cyt. przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, albowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Węzłowym zagadnieniem jest dokonanie wykładni przepisów Uśr w zakresie pojęcia tzw. utraty dochodu. W zasadzie okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, przeto zarzuty zawarte w skardze odnośnie braku choćby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej były niezasadne. Niesporne jest, że M. S. nabyła 31 grudnia 2011 r. prawo do urlopu wychowawczego. W związku z tym zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, albowiem ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci. Odmawiając jej tego prawa organy obu instancji uznały, że wypłacone w 2011 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kwoty w wysokości łącznej 11.736,80 zł tytułem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego nie mogą zostać uznane jako dochód utracony, powołując się przy tym na treść art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr. W konsekwencji wyliczony dochód dla potrzeb orzeczenia w zakresie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przekroczył kryterium dochodowe rodziny, to zaś implikowało decyzję odmowną i jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez orzekające w sprawie organy była błędna. W myśl art. 5 ust. 1 Uśr zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 4 Uśr "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego". Skarżąca powołuje się na treść art. 3 pkt 23 lit. a) Uśr zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Organy obu instancji uznały, że dochód uzyskany przez M. S. z tytułu zatrudnienia w 2011 r. istotnie uznać należy za dochód utracony (chodziło o kwotę 3.880,95 zł), za taki zaś nie można uznać wypłaconych w 2011 r. przez ZUS kwot z tytułu zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. Przeszkodę w tym zakresie stanowić ma brzmienie art. 3 pkt 23 lit. h) Uśr. Cyt. przepis stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 3 pkt 2 lit. h) Uśr został dodany na mocy art. 1 pkt 1 lit. h) ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212, dalej jako "nowela Uśr z 2011") z mocą od 1 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji art. 3 pkt 2 lit. h Uśr przyjmując, że skoro określone kwoty zostały skarżącej wypłacone tytułem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego, a nie miało to miejsca po utracie przez nią zatrudnienia, to nie mogły być traktowane jako "dochód utracony", który nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny, stanowiącego podstawę wyliczeń dla celów ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Jak przekonuje lektura uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionych do alimentów (druk Nr 3897 Sejm VI Kadencji zamieszczony na stronie sejm.pl) poprzez dodanie do art. 3 pkt 23 Uśr lit. h) w proponowanym, a następnie uchwalonym brzmieniu, utrata dochodu obejmować miała dodatkowo (podkr. Sądu) utratę m. in. zasiłku chorobowego lub zasiłku macierzyńskiego (s. 6 cyt. uzasadnienia projektu rządowego). Z motywów uzasadnienia wynika i to, że poprzez zaplanowaną nowelizację tym samym prawo do świadczeń rodzinnych ustalane będzie na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodziny w okresie pobierania świadczeń (por. s. 5 cyt. uzasadnienia). Z tych względów uznać należy, że uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego oznacza, że nie można było uwzględniać w dochodzie przyjętym dla podstaw ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2011 r., także wypłaconych kwot z tytułu zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. a) i h) Uśr, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co nakazywało uchylenie decyzji obu instancji. Ponownie rozpoznając wniosek organ I instancji uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w niniejszym wyroku, w razie jego uprawomocnienia się. Uwzględnienie skargi uzasadniało uwzględnienie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 Ppsa.