II SA/Rz 491/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi E. W. i Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2024 r. nr SKO.4172/14/2024 w przedmiocie negatywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2024 r. nr G.6123.2333.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących E. W. i Z. W. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 18 marca 2024 r. nr SKO.4172/14/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E.W. i Z.W. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 30 stycznia 2024 r., znak G.6123.2333.2023 w przedmiocie negatywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działek o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...], na rzecz Skarżących, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Starosta uzgadniając negatywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożony przez Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt") projekt decyzji o warunkach zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne wskazał, że objęty zamiarem inwestycyjnym teren części działek nr [...] i [...] stanowią użytki rolne klasy RIIIb. Od 24 września 2023 r., zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do momentu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego, który na terenie gruntów rolnych klasy I-III ustanowi obszar uzupełnienia zabudowy, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze wymaga zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zatem możliwość zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym nastąpi dopiero, gdy gmina wyznaczy obszary uzupełnienia zabudowy na użytkach rolnych klas I-III w momencie uchwalenia planów ogólnych. Skarżący wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie. Kolegium nie uwzględniło zażalenia. Przypomniało, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy sklasyfikowane jako grunty rolne klasy RIIIb i że nie są one objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: "ustawa zmieniająca"), która przepisem art. 14 pkt 2 lit. a zmieniła art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Od dnia 24 września 2023 r. przepis ten ma brzmienie: "Nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Zmiana ta w ocenie Kolegium oznacza, że wyjątek, o jakim mowa w tym przepisie, będzie mógł mieć zastosowanie dopiero po wejściu w życie planu ogólnego (gminy są zobowiązane do uchwalenia planów ogólnych gminy i ich wprowadzenia najpóźniej od 1 stycznia 2026 r.), który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą ministra). Wobec tego Starosta zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...], gdyż nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak również zachodzi brak zgodności z przepisami odrębnymi, tj. art. 7 ust. 2a ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze Skarżący powyższe postanowienie w całości i zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "ustawa o ochronie gruntów") w brzemieniu sprzed 24 września 2023 r. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z przepisów przejściowych ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw wynika, że w stosunku do postępowań będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną) stosowane będą przepisy dotychczasowe, - art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w brzemieniu po 24 września 2023 r. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie; - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, - art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację podczas gdy organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych powinien mieć na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji i nie mógł oprzeć swojego odmownego stanowiska jedynie na podstawie art. 7 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów; 2. istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego, a nie wnikliwość w stan faktyczny sprawy spowodowała wydanie błędnego postanowienia w oparciu o nowe przepisy bez wzięcia pod uwagę względności poprzednich przepisów prawa; - art. 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów przedstawionych w sprawie co skutkowało zastosowaniem poprzednich przepisów prawa, mniej korzystnych dla skarżących - art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i nie przeprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie, nie biorąc pod uwagę osobistego interesu skarżących w oparciu o stan faktyczny sprawy. Na tych podstawach Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia oraz o zobowiązanie Starosty do wydania pozytywnego uzgodnienia w zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że wniosek powinien być rozpatrzony w świetle obowiązujących przepisów przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 września 2023 r. Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sprawa winna być załatwiona przy zastosowaniu przepisów u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy Skarżący złożyli w dniu 5 września 2023 r. Wójt, po sporządzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, 16 listopada 2023 r. wystąpił do Starosty o uzgodnienie tego projektu. Postanowieniem z 22 listopada 2023 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uznając postępowanie w tym przedmiocie za bezprzedmiotowe. W wyniku zażalenia Skarżących Kolegium, postanowieniem z 27 grudnia 2023 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Procedując ponownie Starosta, postanowieniem z 30 stycznia 2024 r., uzgodnił negatywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działek o nr ew. [...] i [...]. Na skutek zażalenia, Kolegium, postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie; rozstrzygnięcie Kolegium stanowi przedmiot skargi. II. Zgodzić należy się z organami obu instancji, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to części działek nr [...] i [...], które stanowią użytki rolne klasy RIIIb. Prawidłowo również Kolegium wskazało, że działki te nie są objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji istnieje wymóg uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Z akt jednoznacznie wynika, że po wszczęciu postępowania, co nastąpiło 5 września 2023 r., nastąpiła zmiana stanu prawnego. Ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. dokonano zmiany u.p.z.p. i jak wynika z art. 78 ustawy zmieniającej, zmiana ta weszła w życie z dniem 24 września 2024 r. Na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów uzyskał nowe brzmienie. Jednocześnie w art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano, że "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Tej treści norma prawna, przy braku przepisu przejściowego odnośnie do stosowania znowelizowanego art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów upoważnia do postawienia tezy, że przepis ten w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do spraw wszczętych przed dniem 24 września 2023 r. Przemawiają za tym następujące argumenty: - po pierwsze, art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w nowym brzmieniu ("nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") używa sformułowania, które w u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym nie występuje – "obszar uzupełnienia zabudowy"; zatem nie ma możliwości oceny spełnienia tej przesłanki; - po drugie, skoro art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej stwierdza, że do spraw dotyczących (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, to zwrot użyty w przepisie tym - "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" należy odczytywać nie tylko przez pryzmat przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy wynikających wprost z u.p.z.p., ale również przez ocenę przesłanek warunkujących wydanie tej decyzji wynikających z innych przepisów, w tym przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; - po trzecie, art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej stwierdza, że "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1." Zatem skoro do spraw wszczętych od dnia 24 września 2023 r. nie stosuję się przepisów, które odnoszą się do terenu położonego "na obszarze uzupełnienia zabudowy", to tym bardziej przepisów posługujących się tym pojęciem, w tym przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można stosować do spraw wszczętych przed utartą mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; - po czwarte, stosowanie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w nowym brzmieniu byłoby równoznaczne z odebraniem stronie uprawnienia, które stwarzało "stare" brzmienie tego artykułu; wobec tego za stosowaniem "starego" brzmienia art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów przemawia również norma procesowa wyrażona w art. 7a § 1 K.p.a. Poza wskazanymi wyżej argumentami wskazać należy również na uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu, w punkcie 13), w części dotyczącej zmiany ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odniesiono do planu ogólnego gminy i wprost zapisano: "Plan ogólny gminy wskaże tereny uzupełnienia zabudowy. Tereny zostaną wyznaczone na precyzyjnie ustalonych zasadach wyznaczania w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami, a jednocześnie ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I–III. Z uwagi na rolę, jaką pełnić będzie obszar uzupełniania zabudowy, a także sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych powierzchni, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. W związku z tym uchylono definicje z art. 4 pkt 29 i 30 oraz zmodyfikowano treść art. 7 ust. 2a." Zatem z uzasadnienia projektu w żaden sposób nie wynika, aby ustawodawca do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy wykluczył całkowicie możliwość wyznaczania obszaru zwartej zabudowy. Reasumując Sąd stwierdza, że przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. nie ma zostawiania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych przed tym dniem, w tym również w postępowaniach uzgodnieniowych prowadzonych w ramach tego postępowania. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.