II SA/Rz 493/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także Kolegium i SKO) z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] utrzymujące w mocy, po rozpoznaniu zażalenia "A." Sp. z o.o., postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. W podstawie prawnej skarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Postanowienia te zapadły w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 14 września 2010r. (uzupełnionym następnie w dniu 8 listopada 2010r.) "A." Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy wytwórni mas bitumicznych i zjazdu drogowego z ul. S., obejmującego m. in. budynek administracyjno-socjalny z portiernią (kontenerowy), budowę zadaszonej wanny wychwytowej pod zbiorniki asfaltu, wagę samochodową, zasieki na kruszywo, budynek laboratorium (kontenerowy), stacje trafo dla potrzeb własnych (kontenerową), wewnętrzne drogi i place manewrowe oraz miejsca parkingowe dla samochodów osobowych w ilości ok. 12 sztuk, zbiornik bezodpływowy, zespół obiektów, urządzeń i maszyn do wytwarzania mas bitumicznych wraz z fundamentami, zbiornikiem oleju opałowego oraz zbiornikami na bitum, obiekty i urządzenia do czasowego składowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, budowę nowych i przebudowę kolizyjnych elementów infrastruktury technicznej, niezbędnych do zasilania wytwórni w media i jej funkcjonowania, odwodnienie i oświetlenie terenu wytwórni, elementy zieleni ozdobnej i izolującej na terenie położonym w P. oznaczonym jako działki nr 982/4, 982/5, 982/6, 1078/2, 1078/3, 1078/4 oraz część działki nr 1108/1 (stanowiącej zjazd drogowy z ul. S.), obr. [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu do dnia 23 sierpnia 2011r. postępowanie w niniejszej sprawie, powołując się na brzmienie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dającego możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren proponowanej inwestycji na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] sprostował wymienione wyżej rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia terminu, do którego następuje zawieszenie postępowania przez wskazanie, iż następuje ono do dnia 7 sierpnia 2011r. Organ przyjął, iż datą, od której zaczyna bieg termin zawieszenia postępowania jest 8 listopada 2010r., kiedy to składający wniosek dokonał w nim ostatnich korekt. Po rozpoznaniu zażaleń na obydwa wskazane wyżej postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. (znak: [...]) uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nieważność tego rozstrzygnięcia stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt II SA/Rz 228/11 uznając, iż Kolegium przez dokonane połączenie spraw (postanowienie organu I instancji z dnia [...].11.2010r. dotyczy kwestii materialnej zawieszenia postępowania, zaś postanowienie z dnia [...].11.2010r. odnosi się do sprostowania omyłki, więc ma charakter procesowy) rażąco naruszyło przepisy postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] ponownie zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku "A." Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, do dnia 14 czerwca 2011r. Organ powołał się na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", którego powstanie jest zgodne z Wieloletnim Programem Sporządzenia Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] na lata 2010-2012 z perspektywą na 2017. Prezydent Miasta [...] podniósł, że zawieszenie niniejszego postępowania podyktowane jest tym, iż ustalenia przygotowywanego miejscowego planu mogą być inne niż w wydanej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Nawiązując do pisma Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2011r. (znak: [...]) organ podkreślił, że prace planistyczne nad projektem planu prowadzone są od grudnia 2010r., a ich kontynuacja przewidziana jest do stycznia 2012r. W związku z tym, że tok prowadzenia prac planistycznych może ulec zmianie termin zawieszenia niniejszego postępowania może zostać skrócony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Sp. z o.o. "A.", wnosząc o jego uchylenie. Strona odwołująca się zaznaczyła, że zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter fakultatywny, zależy więc od uznania organu, które jednak nie powinno oznaczać dowolności. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie organ winien mieć bowiem na uwadze, czy istnieje realna szansa uchwalenia w maksymalnym 9-ciomiesięcznym terminie miejscowego planu. Tymczasem z Wieloletniego Programu Sporządzania Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta [...] na lata 2010-2014 z perspektywą na 2018r. wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" przewidziane jest na czerwiec 2012, a zatem nie jest możliwe - nawet przy założeniu przyspieszenia prac - aby jego uchwalenie nastąpiło przed 14 czerwca 2011r. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30.05.2008r., sygn. akt II SA/Łd 216/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16.01.2008r., sygn. akt II SA/Kr 781/07) skarżąca Spółka podkreśliła, że celem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie organom wykonawczym gminy zawieszenie postępowania tylko wówczas, gdy realnym jest, że w okresie zawieszenia rada gminy uchwali plan. Spółka przedstawiła także przewidziane prawem wszystkie czynności, które składają się na uchwalenie miejscowego planu, z których tylko niewielka część została wykonana w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]". Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowane nim postanowienie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż ustanowioną w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana określona inwestycja bądź nawet jedynie zamiar ich podjęcia. SKO podkreśliło, że art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prawo fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc w tym względzie żadnych dodatkowych wymagań. Dostrzeżenie zatem przez ten organ ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę a wizją planistyczną jest wystarczające do wstrzymania toku postępowania o warunki zabudowy. Kolegium zaznaczyło, iż władztwo planistyczne, które przejawia się m. in. w stanowieniu planów zagospodarowania przestrzennego zastrzeżone zostało radzie gminy. Zawieszenie zatem postępowania o ustalenie warunków zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych uzasadnione jest prymatem planu miejscowego nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Rozstrzygnięcie SKO zakwestionowała Sp. z o.o. "A." wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 12 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, iż zawieszając postępowanie w sprawie warunków zabudowy organ winien dostrzec ewentualność wystąpienia konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu zamierzonym przez inwestora a wizją planistyczną. Tymczasem w niniejszej sprawie umiejscowienie zaplanowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczności z taką wizją. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...]) nieruchomość, na której ma powstać wytwórnia mas bitumicznych położona jest w Wielofunkcyjnej Strefie "[...]", w obszarach problemowych przydatnych dla lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych III./WOH, w strefie przemysłowo-handlowej III.P. Zatem ewentualny zamiar przeznaczenia terenu w opracowywanym obecnie planie na cele inne niż proponowane przez stronę skarżącą oznaczałby konieczność zmiany przeznaczenia tego terenu w Studium. W przeciwnym bowiem wypadku doszłoby do naruszenia dyspozycji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżąca Spółka zwróciła ponownie uwagę na konieczność uwzględnienia przez organ kwestii realności uchwalenia miejscowego planu w okresie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W takim zakresie Sąd objął kontrolą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy . W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] wskazano przepis art. 62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 roku / zwanej dalej u.p.z.p. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia / 06.04.2011 / , zmieniony przez art. 1 pkt.12 ustawy z 25 czerwca 2010 r. ( Dz. U. Nr 130 poz. 871 z 2010 r. ) zmieniającej u.p.z.p z dniem 21 października 2010 r. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Planowanie przestrzenne w gminie następuje etapami. Zgodnie z przepisem art. 9 ust.1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy / dalej – studium/. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych / art. 9 ust. 4 /. Stosownie do przepisu art. 10, w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu / art. 10 ust. 1/ , stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej / ust.13 /. W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów / art. 10 ust.2 pkt.1/ Zgodnie z art. 14 ust. 1 rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania, jednak przed podjęciem tej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium / art. 14 ust. 5 /. Z kolei przepis art. 20 ust.1 stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy , po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami planu. Wniosek Przedsiębiorstwa "A." dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni mas bitumicznych i zjazdu drogowego z ul. S. w P. Zawieszając postępowanie na podstawie w.w przepisu art. 62 ust.1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] wskazał, że działka objęta planowaną inwestycją objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowywanym w oparciu o uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z [...] grudnia 2010 r w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( m.p.z.p). "[...]" . W uzasadnieniu prawnym swego postanowienia Prezydent Miasta [...] wskazał, że sporządzenie tego planu jest zgodne z Wieloletnim Programem Sporządzenia miejscowych planów Miasta [...] na lata 2010 – 2012 z perspektywą na 2017 rok. Dodając, że ustalenia planu mogą być inne niż w wydanej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, organ nie wspomniał ani słowem , jakie jest przeznaczenie terenu inwestycji określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium, to organ obowiązany był wyjaśnić dlaczego ustalenia opracowywanego planu miałyby być inne niż wydanej decyzji. Skarżący zarzuca, że umiejscowienie zaplanowanej inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z wizją planistyczną, bowiem w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2006, nieruchomość, na której ma powstać wytwórnia mas bitumicznych, położone jest w obszarach problemowych przydatnych dla lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych , w strefie przemysłowo – składowej. Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego, że wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego innego niż w studium zapisu w zakresie przeznaczenia terenu spowoduje niezgodność tego zapisu ustaleniami planu, a więc niezgodnie z przepisem art. 20 ust.1 u.z.p. Wracając do kwestii prawidłowości zawieszenia postępowania, to oczywiście takie rozstrzygnięcie organ może podjąć, jednak z przyczyn wskazanych wyżej ,organ winien uzasadnić takie stanowisko. Nie jest wystarczające przytoczenie brzmienia przepisu art. 62 u.z p i stwierdzenie, że władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. . Zawieszenie postępowania jest na podstawie tego przepisu fakultatywne i zależy od uznania organu , jednak skarżący zarzucił, że uznaniowość nie oznacza, że zawieszenie może następować w sposób dowolny, a Sąd podziela to stanowisko. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. , w szczególności wyjaśnienia wskazania – jakie jest obecne przeznaczenie terenu na którym zlokalizowana ma być inwestycja, dlaczego organ prognozuje, że po uchwaleniu planu miejscowego zmieni się przeznaczenie terenu, a jak wskazano wyżej – konieczna jest zgodność studium z planem, co wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ponownym postępowaniu organ kontynuować będzie rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W razie uznania, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania, organ ma prawo wydać orzeczenie w tym zakresie , jednak należy wskazać na zależność pomiędzy proponowanym przez inwestora sposobem zagospodarowania terenu a wizją planistyczną władz architektonicznych i i dlaczego wydanie warunków zabudowy uzależnione jest od nowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zapadłe w toku postępowania administracyjnego orzeczenia naruszyły prawo w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, dlatego uchylił postanowienia obu instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust.1 lit. a i c P.p.s.a.