II SA/Rz 494/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....] r. Nr [....] sprostowaną postanowieniem Komenda Powiatowego Policji w S. z dnia [....]r. Nr [....], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. na rzecz skarżącego A.B. kwotę 200 zł /słownie dwieście zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 494/04 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z [...]. roku Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....] roku Nr [....] w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, sprostowaną na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [....]r Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S.. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art.92 ust .l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji /tekst jednolity; Dz. U. nr 7 z 2002 roku, poz. 58 z późn.zm./, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. nr 131, poz. 1469/ oraz § 9 ust 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U.Nr 100, poz. 918/ i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że raportem z dnia [....]r A.B. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji w S. o przyznanie mieszkania służbowego jednocześnie złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Przychylając się do jego wniosku Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją Nr [...] z dnia [...]r przyznał w/w lokal mieszkalny położony w W. nr 233 i protokołem zdawczo- odbiorczym z dnia [...]r przekazał mu ten lokal. Umowa najmu została podpisana w dniu [....]r. Raportem z dnia [...]roku skierowanym do Komendanta Rejonowego Policji w S. A.B. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu. Fakt otrzymania lokalu mieszkalnego oraz zrzeczenie się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowił podstawę odmowy do przyznania równoważnika pieniężnego. W odwołaniu do Wojewódzkiego Komendanta Policji A.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i swoje uprawnienie do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego upatruje w normie prawnej wyrażonej wyłącznie w przepisie art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji . Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i stawianych w nim zarzutów wyjaśniając, że niesporny fakt zrzeczenia się przez odwołującego prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] przez Komendanta Rejonowego Policji w S. obliguje organ do wstrzymania jego wypłaty a w wobec kolejnego wniosku o jego przyznanie do odmowy jego przyznania . Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 92 ustawy o Policji, § 8 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego /Dz.U. z 2002 r Nr 100 poz. 918/. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący A.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wznowienie postępowania z urzędu w sprawie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie zostały ujawnione wszystkie decyzje wydane w niniejszej sprawie i wymienił kolejno wydane decyzje w niniejszej sprawie . Decyzja Nr [....] Komendanta Rejonowego Policji w R. z dniem [....] roku na podstawie której otrzymał prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...]roku przeniesiony został do Komendy Rejonowej Policji w S. i nadal wypłacano mu przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu. Z uwagi na proponowane stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w W. zwrócił się o przydział lokalu mieszkalnego w budynku Komisariatu Policji w W. Dnia [....] roku decyzją nr [...] przydzielono mu lokal mieszkalny w W. Najem lokalu nawiązano na czas określony tj .do czasu pełnienia służby w Komendzie —Rejonowej Policji w S. Zmiana w organizacji Policji spowodowała, że stanowisko w Komisariacie w W. stało się nieaktualne lecz w dalszym ciągu pozostał w zatrudnieniu w Komendzie Rejonowej Policji w S. Wobec tego faktu jak również choroby dziecka zmuszony był przekazać otrzymany lokal policjantowi, który pracował w Komisariacie Policji w W. Decyzją nr [...] z dnia [....] roku KPP w S. utrzymaną w mocy decyzją Nr [....] z dnia [....] przez Komendanta Wojewódzkiego w R. odmówiono przyznania równoważnika, które to decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Nr [....] z dnia [....]r Komendanta Głównego Policji wobec stwierdzenia ich nieważności. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja nr [....] Komendy Rejonowej Policji w R., która to decyzja daje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Komendant Wojewódzkiej Policji postanowieniem z [....] roku nr [....] w R. wznawia postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie przyznania równoważnika i jednocześnie powołuje się na przepis art. 152 § 1 kpa na mocy którego wstrzymuje wykonanie decyzji ostatecznej KRP w R. nr [....], które to postanowienie zostało zaskarżone. Następnie Komendant Miejski Policji w R. decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił decyzję nr [...] KRP w R. i orzekł o utracie prawa do równoważnika. pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 czerwca 1998 r więc 5 lat do tyłu. Z kolei Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją z dnia [...]roku odmówił jego przyznania która to decyzja w wyniku odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji została utrzymana w mocy i jest ona przedmiotem skargi. W ocenie skarżącego podstawą do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego jest wyłącznie przepis art. 92 ust. l ustawy z 06.04.1990 r. o Policji, który ustanawia tylko jedną przesłankę warunkującą uprawnienia do równoważnika pieniężnego tj. nie posiadanie przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa nie zawiera innych przepisów regulujących instytucję równoważnika, upoważnia natomiast w art.92 ust. 2 Ministra do określenia jego wysokości i szczegółowych zasad przyznawania i zwracania. Ustawa ta nie określa co należy rozumieć przez "zasady przyznawania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej ustawą, nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja z [..]roku Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydana w oparciu o przepis art.92 ust l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji /tekst jednolity; Dz. U. nr 7 z 2002 roku, poz. 58 z późn.zm. /, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. nr 131, poz. 1469/ oraz § 9 ust 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U.Nr 100, poz. 918/. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że w niniejszej sprawie zostały wydane następujące decyzje; 1/ Decyzja wydana przez Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [...] r Nr [...] roku przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 6 października 1998 roku, 2/ decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....] r o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 6 października 1998 roku utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] r Nr[....], która to z kolei została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [....]roku Nr [....] Komendanta Głównego Policji, 3/ decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [....]r Nr [...] uchylająca decyzję Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [....] Nr [....] i wyniku odwołania została ona wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją NR [....] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [....]r 4/ decyzja Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....]r nr [....] utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [....]o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które to ostatnie dwie decyzje są przedmiotem skargi. Analiza w/w decyzji oraz stwierdzony bałagan w aktach administracyjnych sprawy nie pozwala Sądowi na wykluczenie powziętej wątpliwości czy nie zachodzi w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. , którą to okoliczność Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Art.163 k.p.a. ustanawia zasadę, że decyzje administracyjne ostateczne na mocy których strona nabyła prawo mogą być zmieniane lub uchylane na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w inny sposób o ile to przewidują przepisy szczególne. Takim szczególnym przepisem w niniejszej sprawie jest przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania , cofania o zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz.U z 2002 r Nr 100 poz. 918/ wydany na podstawie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 92 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji /Dz.U z 2002 r Nr 7 poz. 58 ze zm./. Szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje , że w obiegu prawnym w dalszym ciągu pozostają następujące decyzje; 1/ Decyzja Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [.]...]r Nr [....]roku przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 6 października 1998 roku,, bowiem decyzja uchylająca ją została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją NR [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]r, i odwołanie w dalszym ciągu od decyzji z dnia [...]r nie zostało rozpoznane 2/ decyzja Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....] r o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [....] roku, gdyż z obiegu prawnego została jedynie wyeliminowania jedynie decyzja organu II instancji tj. decyzja z dnia[...] roku, 3/ decyzja Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....]r nr [...]utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [....]o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które to ostatnie dwie decyzje są przedmiotem skargi. Zestawienie tych decyzji wskazywałoby, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje wydane w tej samej sprawie o odmiennych rozstrzygnięciach. Jak już zaznaczone zostało wielokrotne wzywanie organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy i za każdym razem Sąd uzyskiwał kolejne informacje o wydanych decyzjach lub ich usunięciu z obrotu prawnego nie pozwalają Sądowi na kategoryczne stwierdzenie ich faktycznego bytu prawnego . Nieobecność za każdym razem na rozprawie pełnomocnika organu nie pozwalała Sądowi na wyjaśnienie tej zasadniczej kwestii. Z wyżej wymienionych względów Sąd uchylił decyzje obu instancji w celu wyjaśnienia w pierwszej kolejności, czy w obrocie prawnym pozostają decyzje; 1/ Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [...] r. Nr [....] przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 6 października 1998 roku, 2/ Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [....]r o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 6 października 1998 roku 3/ czy decyzja Nr [....]Komendanta Głównego Policji z dnia [....] uzyskała walor decyzji ostatecznej Od wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii uzależnione będzie rozstrzygniecie w sprawie przyznania skarżącemu lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Charakter stwierdzonych uchybień nie pozwala ustosunkować się Sądowi do merytorycznych zarzutów skargi gdyż ich ocena byłaby co najmniej przedwczesna. Z wyżej naprowadzonych względów Sąd uchylił decyzje obu instancji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.