II SA/Rz 494/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012r., znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1428/2, objęta KW nr [...] z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1429/2, objęta KW nr [...] - na kwotę 2 048,00 zł i obciążył tymi kosztami właściciela działki nr 1428/2 – I. U. w kwocie 1 024 zł oraz zarządcę trwałego działki nr 1429/2 – [...] w S. – Prezes M. T. w kwocie 1 024 zł. Zażalenie na to postanowienie wniosła I. U., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego W. S. Zarzuciła, że jest wewnętrznie sprzeczne, narusza prawo materialne i procesowe. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że koszty postępowania powinny obciążać właścicieli gruntów sąsiednich, jak i wszystkie strony, tymczasem organ nie obciążył właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz wszystkich stron postępowania po równo. Niezrozumiałym jest dlaczego nie obciążono kosztami Gminy [...], tylko zarządcę trwałego nieruchomości. Nie przedstawiono dowodów zapłaty za odpisy z ksiąg wieczystych oraz z ewidencji gruntów i nie wykazano celowości ich poniesienia. Nie wykazano, że wynagrodzenie należne geodecie odpowiada co do zasady stawkom rynkowym za tego typu czynności. W ocenie składającej zażalenie nie powinna zostać obciążona kosztami postępowania, gdyż to trwały zarządca zawłaszczył o jej nieruchomość, ona sama znała granice swojej nieruchomości. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] "[...]" zakwestionował postanowienie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego wskazując, że kosztami tymi winna zostać obciążona wyłącznie I. U., bowiem z jej inicjatywy i w jej interesie postępowanie zostało wszczęte. Ewentualnie kosztami tymi należy obciążyć Gminę [...] – jako właściciela działki 1429/2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1, art. 263 i art. 264 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w pkt 1 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, w pkt 2 ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012r., znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1428/2, objęta KW nr [...] z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1429/2, objęta KW nr [...] - na kwotę 2 000,00 zł (słownie: dwa tysiące złotych); w pkt 3) zobowiązało do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego: - I. U. - właściciela działki nr 1428/2 - w wysokości 1 000,00 zł. (słownie: tysiąc złotych) oraz - Gminę [...] - właściciela działki nr 1429/2 - w wysokości 1 000,00 zł. (słownie: tysiąc złotych), w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Kolegium podało, że zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (§ 1). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (§ 2). W myśl art. 263 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Stosownie do art. 264 K.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (§ 1). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). Ww. przepisy stanowiły podstawę do wydania przez Wójta Gminy [...] postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz osób zobowiązanych do ich uiszczenia, jednakże organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość tych kosztów oraz wadliwie oznaczył podmioty zobowiązane do ich poniesienia. Odnośnie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego podano, że koszt wynagrodzenia należnego geodecie przeprowadzającemu czynności techniczne rozgraniczenia, niezbędne dla ustalenia przebiegu spornych granic nieruchomości zalicza się do kosztów postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy wynagrodzenie geodety W. S. za wykonane czynności wyniosło 2 000,00 zł. (co wynika z przedłożonego przez niego rachunku z dnia [...] listopada 2012 r.). Z akt sprawy nie wynika, aby organ wzywał wnioskodawcę rozgraniczenia (lub inne strony postępowania) do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania związanych z wynagrodzeniem geodety za powierzone czynności. Bezspornym jest również, że wynagrodzenie należne geodecie zostało zapłacone przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, że obowiązek zapłaty wynagrodzenia geodecie nie wynikał z ustawowego obowiązku organu I instancji, zaś poniesienie kosztów z tego tytułu leżało w interesie stron postępowania rozgraniczeniowego i było celowe (przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wymaga dokonania przez uprawnionego geodetę czynności rozgraniczeniowych - art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Za niezasadne Kolegium uznało twierdzenia strony, że koszty te odbiegają od stawek rynkowych pobieranych przez geodetów za wykonanie czynności rozgraniczeniowych i są wygórowane. Za słuszny natomiast uznano zarzut dotyczący obciążenia strony kosztami w wysokości 48,00 zł (opłata za uzyskanie wypisów z ewidencji gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej). Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby koszty te zostały przez organ I instancji poniesione. W aktach sprawy zalegają dowody wpłat za wydanie wypisów z rejestru gruntów (18 zł.) oraz odpisu z księgi wieczystej (30 zł.) przedłożone przez pełnomocnika I. U., które organ I instancji zaliczył do kosztów postępowania. W sytuacji, gdy organ nie zażądał zaliczki, natomiast koszty postępowania pokryła jedna ze stron, to brak jest podstawy do ich rozliczenia w postanowieniu kończącym postępowanie rozgraniczeniowe. W konsekwencji powyższego, Kolegium uznało, że organ I instancji niezasadnie zaliczył do kosztów postępowania kwotę 48 zł, która to kwota nie stanowi kosztów postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadniało ponowne ustalenia ich wysokości. Odnośnie zaś kwestii ustalenia osób (podmiotów) zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy [...] błędnie zobowiązał do poniesienia tych kosztów "[...] w S. - prezes T. M.". Niezależnie od kwestii wadliwego określenia samego podmiotu zobowiązanego, SKO podało, że podmiotami zobowiązanymi do poniesienia kosztów rozgraniczenia winni być właściciele rozgraniczanych nieruchomości. W okolicznościach sprawy właścicielami tymi są: I. U. oraz Gmina [...]. Natomiast [...] w S. jest jedynie trwałym zarządcą działki nr 1429/2. Zatem organ I instancji niezasadnie uznał M. T. za stronę postępowania, nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Zwrócono także uwagę, że w postępowaniu rozgraniczeniowym brał udział Zarząd Zalewni [...] i [...] (któremu organ doręczył decyzję rozgraniczeniową). SKO podało, że z decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] grudnia 2012r. wynika, że przedmiot postępowania i rozstrzygnięcie organu obejmowało ustalenie przebiegu granic pomiędzy działką nr 1428/2, stanowiącą własność I. U., a działką 1429/2, stanowiącą własność Gminy [...]. Zasada ponoszenia kosztów rozgraniczenia przez właścicieli nieruchomości została wyrażona w art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że "właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie." Zasada ta obowiązuje niezależnie od tego na wniosek której strony postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium uznało za zasadne obciążenie kosztami rozgraniczenia właścicieli obu nieruchomości w równych częściach, gdyż ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami leżało w interesie obu stron. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...], zaskarżając wyżej opisane postanowienie w części dotyczącej pkt 3 tiret drugie i wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej zobowiązania Gminy [...] do uiszczenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego w kwocie 1 000 zł i zobowiązania do poniesienia tych kosztów przez [...], ewentualnie uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i zobowiązanie I. U. do poniesienia całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Strona skarżąca zawnioskowała również o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Gmina [...]winna ponieść połowę kosztów postepowania, w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało wszczęte ani na jej wniosek ani w jej interesie. Zainteresowanymi w sprawie byli I. U. oraz ewentualnie trwały zarządca działki nr 1429/2. Zarzucono również naruszenie art. 7 K.p.a., tj. zasady praworządności z pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz naruszenie art. 152 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dosłownym przyjęciu znaczenia pojęcia "właściciel" z pominięciem wykładni celowościowej oraz uprawnień jakie związane są z instytucją trwałego zarządu nieruchomością i celem dla jakiego trwały zarząd został stworzony przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) dalej p.p.s.a. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym mimo że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości" – choć uregulowano ją w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) stanowi całość. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06 "Nielogiczne bowiem byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym" (uchwała dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (na jego administracyjnym etapie) i sposobu obciążania nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 Kodeksu cywilnego koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 Kodeksu cywilnego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro zatem, jak wynika z art. 152 – 153 Kodeksu cywilnego, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Jak wskazał NSA w uchwale I OPS 5/06: "W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to w całości podziela. W konkluzji przyjąć należy, że zarówno w stadium administracyjnym jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu – art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych. W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek I. U. Sam fakt zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego implikuje tezę, że przebieg dotychczasowej granicy był sporny. Spór graniczny uzasadniał więc wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic w interesie nie tylko wnioskodawczyni, ale w interesie właścicieli graniczących nieruchomości i zakończenie tego sporu. Jak wynika z akt sprawy wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ II instancji, uchylając orzeczenie organu I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego i – jak wyżej wywiedziono – uczynił to prawidłowo obciążając nimi obydwie strony sporu. Prawidłowo organ do kosztów tych nie zaliczył opłaty za uzyskanie wypisów z ewidencji gruntów i odpisu z księgi wieczystej. Powyższe ustalenie kosztów postępowania (obciążenie nimi stron po połowie) wynikało z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, a w szczególności ten dotyczący konieczności obciążenia kosztami wyłącznie inicjatora rozgraniczenia. Niewątpliwe jest bowiem, że sporne rozgraniczenie prowadzone było również w interesie skarżącej, co uzasadnia obciążenie go kosztami tego postępowania w połowie. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przepisu art. 152 k.c przez jego błędną wykładnię polegającą na dosłownym przyjęciu znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia "właściciel" z pominięciem wykładni celowościowej. W ocenie Sądu dokonanie wykładni, zarówno literalnej, jak i celowościowej, prowadzi do konkluzji, że ustawodawca posługując się pojęciem właściciel, miał na myśli wyłącznie podmiot, któremu przysługuje pełnia praw rzeczowych do nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi to właśnie uwzględnienie zakresu uprawnień jakie przysługują trwałemu zarządcy oraz charakteru i celu trwałego zarządu prowadzi do wniosku, że nie może on zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego obejmującego działkę pozostająca w jego zarządzie. Wynika to z faktu, że po pierwsze: [...] nie był stroną postępowania rozgraniczeniowego, a z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że kosztami takimi obciążone są strony postępowania; a po drugie z charakteru uprawnień trwałego zarządcy, obejmujących administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela, z którym łączy go stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji