II SA/Rz 495/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.D. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Przedmiotem skargi K.D. złożonej w dniu 10 kwietnia 2018 r. jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej określanego jako: "DIAS") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], będące odpowiedzią na pisma z dnia 30 maja 2017 r. i dwa kolejne z dnia 4 czerwca 2017 r., nazywane przez skarżącego "decyzją" w przedmiocie odmowy przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej od dnia 1 sierpnia 1997 r. w Oddziale Celnym w [...] jako funkcjonariusz Służby Celnej nieprzerwanie do dnia 31 sierpnia 2017 r. Od dnia 1 marca 2017 r. miał pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], na stanowisku st. specjalista Służby Celnej. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał jednak propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej zwanej: "ustawa Przepisy wprowadzające"). W skarżonym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego, że przepisy w/w ustawy, czy też rekomendacje Zespołu powołanego decyzją z nr [...], nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku na DIAS, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym z Izbie Administracji Skarbowej. Przeciwnie, ustawodawca w art. 179 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wprost wskazuje na możliwość odstąpienia od zaproponowania funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia, określając równocześnie skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). W piśmie tym organ wyjaśnił, że w świetle wskazanych regulacji, brak przedstawienia propozycji nie stanowi przejawu dyskryminacji i nierównego traktowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], K.D., traktując w/w pismo jako "decyzję o odmowie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby" wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi, powołując się na treść przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wskazał, że ustawodawca przewidział dla załatwienia sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji służby (tak pozytywnej jak i negatywnej) formę decyzji, o której mowa w art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodek postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.). W przekonaniu skarżącego taką decyzją – o odmowie przedstawienia propozycji służby – jest w/w pismo DIAS z dnia 5 lipca 2017 r. i "decyzja" ta jest nieprawidłowa, bowiem nie odnosi się do "przesłanek delimitujących rozstrzygnięcie pozytywne od negatywnego", tzn. warunków sformułowanych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, a skoro "decyzję" wydano nie dokonując oceny tych przesłanek, konieczne jest jej uchylenie. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi K.D. motywuje uzyskaniem w dniu 9 kwietnia 2018 r. porady prawnej udzielonej przez radcę prawnego, zgodnie z którą wspomniane pismo wypełniało wymogi stawiane wadliwej decyzji i choć nie zawierało pouczenia o środku odwoławczym (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 169 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające), rodziło prawo do jego wniesienia, a tym samym prawo do złożenia skargi sądowoadministracyjnej z pominięciem tego środka w toku instancji administracyjnych, na zasadzie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną, a także, że analiza przepisów ustawy wprowadzającej nie daje podstaw do postawienia tezy, że w sytuacji braku woli po stronie organu przedłożenia funkcjonariuszowi czy to propozycji pracy czy służby, na organie ciąży obowiązek wydania w powyższym zakresie jakiegokolwiek aktu, czy chociażby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłoby "niezłożenie propozycji pełnienia służby". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosują przy tym środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. obejmuje skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy P.p.s.a. zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wbrew kwalifikacji dokonanej przez skarżącego, przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Według skarżącego miało ono być decyzją w przedmiocie odmowy przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest więc ustalenie, czy wskazane pismo można uczynić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 wskazanej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 tej ustawy. Natomiast przyjęcie propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, skutkuje przekształceniem odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej z dniem określonym w propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie przedłożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani też pełnienia służby. Z tego względu skarżący w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] upatruje decyzji o odmowie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby. Zdaniem Sądu pisma tego nie można traktować jako decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., jak również innej zaskarżalnej do sądu administracyjnego formy działania organu. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, w tym w szczególności jej zapisów w art. 169 prowadzi do wniosku, że propozycji pełnienia służby, stanowiącej w myśl ust. 4 tego przepisu decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, nie poprzedza typowe postępowanie administracyjne. Przede wszystkim zaś z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby takie postępowanie mogło być wszczęte na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza. W ocenie Sądu brak więc podstaw prawnych do uznania zaskarżonego pisma za decyzję odmowną. Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, przez pojęcie "decyzja administracyjna" należy rozumieć władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjęte na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, Wolters Kluwer 2016, Komentarz do art. 3). Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie jest zaś władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu. Nie rozstrzyga też żadnej sprawy administracyjnej, bo taka się nie toczyła. Pismo to stanowi odpowiedź organu na składane uprzednio pisma skarżącego i jest w swej istocie jedynie pismem informacyjnym, nie rodzącym żadnych skutków prawnych. Przedmiotowe pismo w żaden sposób nie ingeruje w sferę uprawnień i obowiązków skarżącego. W piśmie tym organ nie odmówił skarżącemu przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby, lecz wyjaśniał jedynie, że brak jej przedstawienia stanowił na gruncie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne działanie organu. I tak zgodnie z art. art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że stosunek służbowy skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., co wynika z samej ustawy nie zaś z pisma organu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], które jak wyjaśniono miało jedynie informacyjny charakter i w żaden sposób nie wkraczało w sferę uprawnień skarżącego. Uwzględniając powyższe, skargę należało odrzucić wobec braku w sprawie niniejszej kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Końcowo Sąd wskazuje, że z uwagi na przesądzenie o niedopuszczalności skargi, wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do jej wniesienia stał się bezprzedmiotowy i nie podlegał rozpoznaniu.