II SA/Rz 495/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 797, dalej: "ustawa o odpadach"): I. cofnął zezwolenie na zbieranie odpadów przez A. w B. (dalej: "Spółka"/"Skarżąca"), tj. punkty I.II.III.IV decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...]; II. decyzji niniejszej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, III. w pozostałym zakresie, tj. w punktach V – VIII, decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] została utrzymana. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Starosta, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., udzielił Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów. Z powodu szerokiego zakresu prowadzonej działalności, zezwolenie to funkcjonalnie podzielono na dwa bloki: w punktach I. II. III. i IV. decyzji określono rodzaje i sposoby usługowego zbierania szerokiego asortymentu odpadów, w drugim bloku (punkty V. i VI.) udzielono Spółce zezwolenia na zbieranie tzw. wraków samochodowych. W związku z pismem Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r. o przeprowadzanie kontroli w Spółce z uwagi skargi mieszkańców dotyczące nieprawidłowości w gospodarce odpadami, Starosta zarządził kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o odpadach oraz warunków wydanego zezwolenia. Kontrolę tę przeprowadzono dnia [...] stycznia 2018 r. Stwierdzono, że odpady deklarowane jako kod 19 12 10 (odpady palne "paliwo alternatywne") są przechowywane luzem w halach. Według kart przekazania, odpady te w łącznej ilości 122,53 tony przywieziono na teren Spółki w listopadzie i grudniu 2017 r. Według oświadczenia przedstawicieli Spółki, odpady leżące przed halami zostały tam przywiezione przez podmioty trzecie, w ramach ich działalności. Spółka okazała umowy zawarte z dwiema firmami na wynajem placu garażowego. Sprawa ta, jako nieobjęta zezwoleniem wydanym dla Spółki, została przez Starostę skierowana do Burmistrza y, jako do organu właściwego (w zakresie wydania nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania), a odpady leżące przed halami zostały wyjęte z prowadzonego przez Starostę postępowania. Kolegium stwierdziło, że sposób przechowywania odpadów wykazany przez kontrolę, tj. luzem (czy to na zewnątrz, czy jak w dniu kontroli - w hali), jest sprzeczny z warunkami udzielonego zezwolenia. Dla odpadów kodu 19 12 10 określono bowiem sposób przechowywania jako "wyłącznie w pojemnikach w magazynie, bądź na placu magazynowym". Ten sposób przechowywania (luzem w hałdzie, w hali produkcyjnej, zamiast w uporządkowany sposób w kontenerach) jest sprzeczny także z przepisami art. 16 i art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach. Stwierdzony w czasie kontroli sposób magazynowania odpadów może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, bowiem może powodować zagrożenie sanitarne dla pracowników oraz zagrożenie wybuchem czy samozapłonem. W protokole z kontroli Spółka zobowiązała się, że w przeciągu tygodnia przedstawi Staroście wykaz czynności niezbędnych dla usunięcia odpadów z hal, wraz z opisem przewidywanego niezbędnego czasu. W ustalonym terminie Spółka nie wywiązała się tych deklaracji. W związku z tym Starosta podjął kroki przewidziane w art. 47 ust. 1 ustawy i wezwał Spółkę do zaniechania naruszeń oraz wyznaczył termin usunięcia naruszeń. Nakazał usunięcie odpadów zgromadzonych w halach do dnia 30 marca 2018 r. oraz przekazanie dokumentów potwierdzających legalne zbycie odpadów, tj. kart przekazania odpadów, do dnia [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi Spółka wystosowała pismo z prośbą o przesunięcie terminu usunięcia odpadów do dnia [...] kwietnia 2018r. podając, że zostały doprowadzone odpowiednie instalacje elektryczne i zainstalowano młyn do rozdrabniania odpadów oraz przeprowadzono próby rozdrabniania odpadów. Wniosek ten nie mógł być rozpoznany pozytywnie z uwagi na treść art. 47 ustawy o odpadach (termin usunięcia nieprawidłowości określony przez organ nie podlega zmianie z uwagi na sankcyjny charakter postępowania). Po upływie zakreślonego terminu Starosta zarządził ponowną kontrolę. W jej wyniku ustalono m.in. że od ostatniej kontroli, tj. od dnia [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2018 r. Spółka przyjęła odpady w postaci opakowań różnego rodzaju, odpadów wielkogabarytowych, odrostu z makulatury, tworzyw sztucznych i gumy, w łącznej ilości 95,12 tony. Odpady te zgromadzono na zewnątrz hal, w big-bagach. Odpady w halach stwierdzone w dniu [...] stycznia 2018 r. nadal pozostawały w halach, ale według oświadczenia, odpadów jest mniej, bo zostały zmielone i wywiezione. W dniu kontroli w Spółce nie było na to kart przekazania odpadów. Spółka wskazała łącznie ok. 35 big-bagów, jako zawierających przemiał (przeznaczony do usunięcia). Wyjaśniała też, że po kontroli postawiła linię do zmielenia odpadów palnych, celem zagospodarowania ich w cementowni, że dla osiągnięcia tego celu należało postawić nową linię energetyczną z transformatorem, co wiązało się z wysokimi kosztami i co było czasochłonne. Potem należało ustawić automatykę młyna i przeprowadzić próby. Jednak, pomimo wezwania posiadacza odpadów do usunięcia stwierdzonych naruszeń, nie zostały podjęte właściwe kroki i nadal miały miejsce naruszenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów (co do sposobu przechowywania odpadów), a także naruszenia przepisów ustawy o odpadach, w szczególności art. 16 i 25 (możliwe ryzyko dla ludzkiego zdrowia i życia). Kolegium podkreśliło, że w takiej sytuacji decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się do wezwania skierowanego do strony w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest obowiązany wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję "co do pkt I i III". Zarzuciła naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach poprzez: - wszczęcie i prowadzenie postępowania przeciwko Spółce, która nie jest posiadaczem odpadów, a które w opinii organów są składowane niezgodnie z zezwoleniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], - ustalenie, że skarżący narusza warunki decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], - ustalenie, że składowanie przez skarżącą Spółkę odpadów zagraża życiu lub zdrowiu osób prywatnych lub środowisku, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego z którego wynika, że skarżący w istocie nie jest posiadaczem odpadów co do których zezwolenie zostało cofnięte. Na tej podstawie Spółka wniosła o: dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze, uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2018r. znak: [...]oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Na skutek wniosku Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r., Starosta pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zawiadomił Skarżącą, że w dniu [...] stycznia 2019 r. przeprowadzona zostanie kontrola przestrzegania przepisów ustawy o odpadach oraz warunków zezwolenia na zbieranie odpadów udzielanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Uwzględniając ustalenia poczynione podczas kontroli (pkt 2 protokołu z dnia [...] stycznia 2018 r., k. 5 akt adm.), Starosta, pismem z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, wezwał Skarżącą do usunięcia stwierdzonego naruszenia, określając termin do wykonania obowiązku. Wezwano Spółkę do: 1. wstrzymania przyjmowania odpadów o kodzie 19 12 10 – od chwili otrzymania wezwania; 2. usunięcia odpadów zgromadzonych w halach w terminie do [...] marca 2018 r.; przekazania Staroście dokumentów na okoliczność komu, kiedy, pod jakim kodem i jaką ilość odpadów przekazano – w terminie do [...] kwietnia 2018 r. (k. 7 akt j.w.); wezwanie doręczono Spółce [...] lutego 2018 r. Spółka w nawiązaniu do wezwania wystąpiła o przedłużenie terminu usunięcia odpadów do [...] kwietnia 2018 r. (pismo z dnia [...] marca 2018 r. – k. 8). Zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Starosta powiadomił Skarżącą, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzona zostanie kontrola wykonania obowiązków nałożonych na Spółkę pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (k. 9 akt adm.). Mając na uwadze treść sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2018 r. protokołu (k. 11 akt adm.), Starosta decyzją z dnia [...] maja 2018 r. cofnął Spółce zezwolenie na zbieranie odpadów szczegółowo opisanych w decyzji własnej z dnia [...] lutego 2016 r. Na skutek odwołania Spółki, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja ta, w punkcie I oraz III, stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 47 ustawy o odpadach. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem (...) lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów (...), pomimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, (...) właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach). W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2016 r. sygn. II OSK 3367/14). Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 263). Podkreśla się również, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (zob. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II GKS 971/12, z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/11). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te w zupełności podziela. III. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego przedstawionego w punkcie I uzasadnienia, który Sąd podziela wynika, że w dniu kontroli, tj. [...] stycznia 2018 r. stwierdzono, że odpady deklarowane jako kod [...] (odpady palne "paliwo alternatywne") są przechowywane luzem w halach. Według kart przekazania, odpady te w łącznej ilości [...] tony przywieziono na teren Spółki w listopadzie i grudniu 2017 r. Taki sposób składowania odpadów jest sprzeczny z warunkami udzielonego zezwolenia. Dla odpadów oznaczonych kodem [...] określono sposób przechowywania jako "wyłącznie w pojemnikach w magazynie, bądź na placu magazynowym". Oznacza to, że sposób przechowywania (luzem w hałdzie, w hali produkcyjnej, zamiast w uporządkowany sposób w kontenerach) jest sprzeczny z art. 16 i art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż taki sposób magazynowania odpadów może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, w tym zagrożenie sanitarne dla pracowników oraz może stanowić zagrożenie wybuchem czy samozapłonem. Spółka, w protokole z kontroli zobowiązała się do przedstawienia Staroście wykazu czynności niezbędnych dla usunięcia odpadów z hal, wraz z opisem przewidywanego niezbędnego czasu. Podkreślić należy, że w ustalonym terminie Spółka nie wywiązała się tych deklaracji. Również na wezwanie o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (pismo Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. wydane na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach), Skarżąca nie wykonała nakazów. Potwiera to protokół z dnia [...] kwietnia 2018 r. z którego wynika, że od ostatniej kontroli, tj. od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia 6 marca 2018 r. (a więc już po otrzymaniu wezwania), Spółka przyjęła odpady w postaci opakowań różnego rodzaju, odpady wielkogabarytowe, odrosty z makulatury, tworzyw sztucznych i gumy, w łącznej ilości [...] tony. Odpady te zgromadzono na zewnątrz hal, w big-bagach. Odpady w halach stwierdzone w dniu [...] stycznia 2018 r. nadal pozostawały w halach, przy czym według oświadczenia przedstawiciela Spółki, odpadów jest mniej, bo zostały zmielone i wywiezione. Jednakże w dniu kontroli w Spółce nie było kart przekazania odpadów. Prowadzi to do wniosku, że nie zostały podjęte właściwe działania i nadal miały miejsce naruszenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów (co do sposobu przechowywania odpadów), a także naruszenia przepisów ustawy o odpadach, w szczególności art. 16 i 25 (możliwe ryzyko dla ludzkiego zdrowia i życia). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2018 r., korespondowała z terminem wnioskowanym przez Spółkę (pismo z dnia [...] lutego 2018 r.), w którym Spółka, w nawiązaniu do wezwania Starosty, wystąpiła o przedłużenie terminu usunięcia odpadów do [...] kwietnia 2018 r. Odpady nie zostały usunięte a Spółka nie wykonała nakazów objętych wezwaniem Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. Dodać też należy, że do daty wydania decyzji przez Starostę, tj. do dnia [...] maja 2018 r., Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów mających znaczenie dla podjęcia decyzji mającej oparcie w art. 47 ustawy o odpadach. W tym stanie sprawy nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wskazać należy, że ustalenia poczynione w oparciu o protokoły kontroli z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie stanowią kwestii spornych. Zatem stan sprawy został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji. Powyższych ustaleń nie może zmienić wnioskowany skargą dowód (aneks do umowy datowany na dzień [...] maja 2018 r.), jeśli się weźmie pod uwagę dodatkowo datę decyzji Starosty o cofnięciu zezwolenia ([...] maja 2018 r.). Kwestia ta (aktualny posiadacz odpadów – od [...] maja 2018 r.) pozostaje obojętna dla decyzji o cofnięciu Skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów, gdyż to Skarżąca nie dochowała warunków zezwolenia i nie wykonała wezwania o usunięcie nieprawidłowości. Podkreślić należy, że zezwolenie, które zostało cofnięte zaskarżoną decyzją, oparte zostało na przesłankach określonych w art. 47 ustawy o odpadach, a te w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, aneks do umowy w żadnym wypadku nie podważa (wniosek w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Resumując Sąd stwierdza, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy dokonały właściwej subsumcji prawa materialnego. Stąd też zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 P.p.s.a. Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.