II SA/Rz 496/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Przedmiotem skargi I. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].05.2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 21.08.2007 r. I. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku rodzinnego na trójkę swoich dzieci: K. K., urodzoną w 1992 r., K. K. urodzonego w 1995 r., D. K. urodzoną w 2000 r. Wniosek ten zawiera także podanie o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego, w przypadku córki D. dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, zaś w odniesieniu do wszystkich dzieci o dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wniosek zawiera oświadczenie wnioskodawczyni, iż wraz z dziećmi jej rodzina liczy cztery osoby. Do wniosku I. K. dołączyła zaświadczenie o dochodach, kopie odpisów aktu urodzenia dzieci, kopię wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w S. z 16.10.2001 r. [...] zasądzającego od D. K. na rzecz małoletnich K., K. i D. K. alimenty w kwocie po 200 zł. Decyzją z [...].03.2008 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działająca z upoważnienia Wójta Gminy W. rozpatrując źródłowy wniosek I. K. odmówiła prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na K. K., odmówiła prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na K. K., odmówiła prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, a także z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. K.. W podstawie prawnej powołano się na art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 3 pkt 1, 2, 4,6, 10, 11, 12, 16, 16a, 17a, 18, 22, 23, 24, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust.1, ust. 4a, ust. 8, ust. 9, art. 6 ust.1 pkt 1, art. 8 pkt 4a, 6, art. 12a, art. 14, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4a, art. 24 ust.1, art. 25 ust. 3, ust. 4, art. 26, art. 29, art. 49 ust.1 pkt 1 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm., zwana dalej Uśr), §1, §1, § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.), § 1 pkt 2, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.07.2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 130, poz. 903), a także art. 104 i 107 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wpierw zacytował treść przepisów prawa materialnego, które powołał w podstawie prawnej swej decyzji. W oparciu o enumeratywnie wskazane dowody w aktach ustalono, że dochód I. K. w roku kalendarzowym 2006 wyniósł łącznie 21.234 zł, co stanowi 1.769,50 zł miesięcznie, zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 442,38 zł i uprawniałby do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku gdyby wnioskodawczyni była osobą samotnie wychowującą dzieci. Organ przyjął jednakże, iż tak nie jest, albowiem w rozumieniu art. 3 pkt 16 Uśr uznał, że członkiem rodziny jest także D. K., ojciec dzieci, zatem I. K. nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a Uśr. Na przyjęcie takiego stanowiska pozwoliło organowi ustalenie, iż D. K. faktycznie zamieszkuje w K. wraz z wnioskodawczynią i wspólnymi dziećmi, relacje między nim i dziećmi oraz I. K. są prawidłowe, przyczynia się do wychowania dzieci, sprawuje nad nimi opiekę w trakcie nieobecności ich matki, stara się spłacać raty alimentacyjne, dba o stan domu, którego zresztą jest właścicielem. Na dowód tych ustaleń organ powołał się na zeznania świadków, wyjaśnienia złożone przez D. K. oraz I. K. podczas ich przesłuchania złożonego przed organami policji w sprawie o uchylanie się przez D. K. od płacenia alimentów. W trakcie tych ostatnich czynności wnioskodawczyni i D. K. określali się wzajemnie mianem konkubentów. Organ nie uznał w związku z tym argumentów I. K. zaprzeczającej, jakoby wraz z D. K. tworzyła rodzinę w rozumieniu przepisów Uśr, nie uwzględnił takich zaprzeczeń składanych również przez D. K., nie uwzględnił w tym aspekcie przedłożonych przez wnioskodawczynię umów zawartych przez nią z D. K. dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi podczas jej nieobecności. Decyzja zawiera obszerne wyjaśnienie, poprzez odwołanie się do poglądów doktryny prawa rodzinnego i opiekuńczego, sposobu pojmowania sprawowania opieki i wychowania dzieci przez ich rodzica. Organ I instancji wskazał następnie, iż wzywał wnioskodawczynię oraz D. K. do złożenia oświadczenia odnośnie uzyskiwanych przez niego dochodów, to jednak wobec zaprzeczeń jakoby osoby te stanowiły rodzinę, nie zostało złożone. Organ wskazał ponadto, iż D. K. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu dołożono wszelkich starań, aby uzupełnić źródłowy wniosek, skoro jednak nie został uzupełniony o oświadczenie odnośnie dochodów D. K., to zasadną była decyzja odmowna. Z decyzją powyższą nie zgodziła się I. K., składając od niej odwołanie i wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującej się decyzja nie zawiera adresu ani podpisu organu wydającego decyzję, oparta została na niewłaściwych dowodach i błędnie zinterpretowanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. I. K. zarzuca, że organ wadliwie dołączył do akt sprawy dowodu w postaci przesłuchań jej i D. K. składanych w innej sprawie, nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy, nie respektował przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, naruszył jej dobra osobiste, błędnie uznaje D. K. za członka jej rodziny. Rozpoznając to odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji odwoławczej powołano się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 16, pkt 17a, art. 4-7, art. 23 Uśr. Kolegium zrekapitulowało stan faktyczny sprawy, następnie wskazało na zasadnicze regulacje Uśr warunkujące przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego, w szczególności spełnianie tzw. kryterium dochodowego w przeliczeniu na członka rodziny. Organ odwoławczy wyeksponował konieczność przedłożenia przez stronę ubiegającą się o zasiłek rodzinny stosownego zaświadczenia o dochodzie, a także zaświadczenia lub oświadczenia dokumentującego wysokość innych dochodów. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w świetle zebranego materiału dowodowego prawidłowo ustalono, iż D. K. i I. K. tworzą rodzinę, zatem kwestia zasiłku rodzinnego winna być rozważana dopiero po uwzględnieniu w dochodach rodziny osiąganych przez niego dochodów. Za trafne uznano działanie organu, który odmówił przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, gdy uprzednio podejmował próby wzywania I. K. i D. K. o uzupełnienie wniosku, te zaś spotkały się z odmową. SKO wyjaśniło, iż w sprawie uznania D. K. za członka rodziny odwołującej się nie ma znaczenia brak małżeństwa między nimi. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie I. K.. Skarga zawiera powtórzenie zarzutów prezentowanych w odwołaniu, a skierowanych wobec decyzji organu I instancji: dowolność w interpretowaniu faktów i dowodów, pomijanie dowodów przedkładanych przez skarżącą, dołączenie do akt sprawy dowodów zebranych w innych postępowaniu i przed innym organem, włączenie do akt sprawy notatek pracowników pomocy społecznej, brak przestrzegania procedur dotyczących ochrony danych osobowych. Skarżąca zarzuciła błędną interpretację art. 3 pkt 16 Uśr raz jeszcze zaprzeczając, jakoby tworzyła z D. K. rodzinę. Stwierdziła ponadto, że nawet przyjęcie, że tworzy on z nią rodzinę, to akta sprawy toczącej się pół roku mają zawierać dane pozwalające na ustalenie dochodu rodziny. Odmowę przyznania jej świadczeń rodzinnych uznała za sprzeczną z k.p.a. i oceniła jako działanie na jej szkodę. Nadto "Urząd" miał naruszać jej dobra osobiste. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ograniczając się do wyłuszczenia najistotniejszych przyczyn, które legły u podstaw przyjęcia, że D. K. wraz ze skarżącą tworzy rodzinę. Zdaniem kolegium trafnie przyjęto, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci, a co za tym idzie zasiłek mógłby zostać przyznany, gdyby we wniosku ujęto dochody D. K. Ponieważ skarżąca wniosku nie uzupełniła, mimo wezwań organu I instancji, w aspekcie dochodów ojca swych dzieci, zasadnie odmówiono przyznania takiego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art.1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, uwzględnił z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że reguły przyznawania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, o które ubiegała się I. K., normują przepisy Uśr oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 23 ust.1 Uśr ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. W myśl art. 23 ust. 2 Uśr wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Art. 23 ust. 3 Uśr stanowi z kolei, iż wniosek powinien zawierać dane dotyczące: 1) osoby występującej o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, numer NIP, a w razie gdy nie nadano tych numerów lub jednego z nich - serię i numer dowodu osobistego lub paszportu oraz w razie potrzeby nazwę organu rentowego wypłacającego emeryturę lub rentę, numer emerytury lub renty lub numer konta w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 2) dzieci pozostających na utrzymaniu osoby, o której mowa w ust. 1, w tym: imię, nazwisko, numer PESEL, datę urodzenia, stan cywilny. Do wniosku należy dołączyć odpowiednio: 1) zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy, zawierające informacje o: a) wysokości dochodu, b) wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku, d) wysokości należnego podatku; 2) zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów; 3) oświadczenie o deklarowanych dochodach osiąganych przez osoby podlegające przepisom o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, zawierające w szczególności informacje o: a) wysokości dochodu, b) wysokości należnych składek na ubezpieczenia społeczne, c) wysokości należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne, d) wysokości i formie opłacanego podatku dochodowego, e) wysokości dochodu po odliczeniu należnych składek i podatku; 4) inne zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym: a) dokument stwierdzający wiek dziecka, b) orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, c) prawomocny wyrok sądu rodzinnego stwierdzający przysposobienie lub zaświadczenie sądu rodzinnego lub ośrodka adopcyjno-opiekuńczego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie o przysposobienie dziecka, d) prawomocny wyrok sądu rodzinnego orzekający rozwód lub separację, e) orzeczenie sądu rodzinnego o ustaleniu opiekuna prawnego dziecka, f) zaświadczenie o uczęszczaniu dziecka do szkoły lub szkoły wyższej, g) zaświadczenie z urzędu pracy o braku propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dla osoby ubiegającej się o dodatek, o którym mowa w art. 11, h) zaświadczenie pracodawcy o terminie urlopu wychowawczego i okresie, na jaki został udzielony, oraz o okresach zatrudnienia. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego jest postępowaniem tzw. wnioskowym, wszczyna się je na żądanie określonej osoby, zaś wniosek dla swej skuteczności winien odpowiadać wymogom wskazanym w przepisach prawa. W myśl art. 32 ust. 2 Uśr w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie wszczynające postępowanie administracyjne powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Braki podania można podzielić na usuwalne i nieusuwalne, większość braków i uchybień formalnych można usunąć, gdy istnieje możliwość skomunikowania się z wnoszącym podanie. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy braki odnoszą się do wymagań "ustalonych w przepisach szczególnych". W przypadku, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W literaturze aprobowany jest pogląd, wedle którego pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (por. J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z 3.02.1992 r., IV SA 1377/91, OSP 10/1993, poz.205). W judykaturze wyraźnie wskazuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23.01.1996 r. II SA 1473/94, z glosą E. Bojanowskiego, OSP 7-8/1997, poz. 136). W realiach przedmiotowej sprawy niewątpliwie organ I instancji uznał, że w skład rodziny skarżącej I. K., w rozumieniu art. 3 pkt 16 Uśr, wchodzi także D. K.. W następstwie tych ustaleń pismem z 22.11.2007 r. (k. 5 akt administracyjnych) organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego o niezbędne dane odnoszące się do dochodu D. K., ze wskazaniem rygoru, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Nie jest sporne, że wniosek nie został uzupełniony przez I. K. w kierunku wskazanym przez organ, przeciwnie – skarżąca zanegowała ustalenia faktyczne organu I instancji w aspekcie składu osobowego swojej rodziny. W ocenie Sądu bezzasadnym, albowiem sprzecznym z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. były następne działania organu I instancji, który podejmował próby uzyskania dokumentów odnośnie dochodów D. K. od niego samego oraz od Urzędu Skarbowego w S., a później wydał merytoryczną decyzję. Podanie, które nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w przepisach prawa, a którego braki formalne nie zostają uzupełnione przez stronę, mimo wezwania organu, kierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozpoznającej taki wniosek. Innymi słowy, tylko podanie czyniące zadość wymaganiom prawnym, może prowadzić do zaktualizowania się kompetencji organu w postaci obowiązku wydania decyzji, merytorycznie rozpoznającej takie podanie. Skoro w sprawie zaistniała sytuacja, w której podanie nie zawierało wszystkich, zdaniem organów, składników wymaganych przez przepisy Uśr, to nakazanym przez prawo zachowaniem organu I instancji winno być w takim przypadku "pozostawienie podania bez rozpatrzenia". W uchwale składu siedmiu sędziów z 8.06.2000 r. III ZP 11/00, (OSP 1/2001, poz. 12 z aprobującą glosą B. Adamiak) Sąd Najwyższy zajął stanowisko, iż pozostawienie bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W takim przypadku wydaną przez organ I instancji decyzję ocenić należy jako wydaną z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. Z kolei SKO utrzymując w mocy taką decyzję dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie eliminując z obrotu decyzji, która w nim nie powinna pozostawać. Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa. Dla kierunku orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie ma znaczenia ocena trafności stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji w aspekcie uznawania D. K. za członka rodziny skarżącej. Warto jednak zauważyć, że pogląd taki za uzasadniony uznał WSA w Rzeszowie w wyrokach z 29.01.2008 r. II SA/Rz 588/07 oraz z 28.08.2008 r. II SA/Rz 236/08.