II SA/Rz 498/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEK POLSKIEJ Dnia 2 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędzia NSA Marian Ekiert NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku. II SA/Rz 498/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...].04.2004 r. /[...]/, wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2004 r. /[...]/ dotyczącej wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi J. zmian w zakresie wykazania w nim działki nr 525/1, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że J. S. wystąpił do Starostwa Powiatowego [...] z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów wsi J. celem doprowadzenia do zgodności stanu jego działek wykazanych na mapie ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie. Decyzją z dnia [...].11.2000 r. /[...]/ Starosta [...], na podstawie danych z pomiaru sprawdzającego dokonanego na gruncie, orzekł o wprowadzeniu na mapie ewidencyjnej wsi J. korekty granicy między działką nr 525/1 a 526/1. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomiar granic działki nr 525/1 oraz budynków i studni na działce nr 526/1. Po jego rozpoznaniu organ II instancji wydał w dniu [...].12.2000 r. decyzję /[...]/ w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując w niej, że operat techniczny z wykonanego pomiaru sprawdzającego powinien być zwrócony wykonawcy celem skorygowania przebiegu granicy między działkami nr 525/1 a 524/1. Skarga na tą decyzję, wniesiona przez J. S., została oddalona wyrokiem NSA z dnia 10.04.2003 r. sygn. akt SA/Rz 219/01. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zlecił Przedsiębiorstwu Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] wykonanie pomiaru uzupełniającego do pomiaru sprawdzającego działki nr 525/1 poł. we wsi J., na potrzeby prowadzonego postępowania. Na podstawie mapy uzupełniającej oraz wykazu zmian gruntowych powstałych w wyniku pomiaru sprawdzającego włączonych do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nr [...] L.dz. [...] Starosta [...] decyzją z dnia [...].02.2004 r. wymienioną na wstępie, orzekł o wprowadzeniu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów wsi J. w następujący sposób: 1. w jednostce rejestrowej nr 22 – właściciel J. S. – dokonano zmiany konfiguracji i powierzchni działki nr 525/1 wynoszącej 0,09 ha na powierzchnię 0,0885 ha, 2. dokonano wzajemnej zmiany konfiguracji działek nr 525/1, 525/3, 526/1, 524/1, 794. Od tej decyzji odwołał się J. S., wnosząc o jej uchylenie i ponowny pomiar własnej działki zgodnie ze stanem posiadania w rzeczywistych istniejących granicach wyznaczonych trwałymi znakami, przy udziale wszystkich właścicieli działek sąsiednich /wezwanych na pomiar w dniu 27.11.2003 r./. Wniósł również o utrwalenie dodatkowych punktów granicznych oraz zamierzenie studni na działce nr 525/1 i spisanie protokołów granicznych z doręczeniem ich kopii wszystkim zainteresowanym. Nadto negując metodę i sposób dokonanego pomiaru granic działki nr 525/1, zastrzegł jednocześnie, że powierzchnia jego działki może być do 1m2 różna od powierzchni wykazanej w dotychczasowej ewidencji gruntów. Organ II instancji w szczególności podniósł, że według decyzji kasacyjnej z dnia [...].12.2000 r. oraz wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 10.04.2003 r. sygn. akt SA/Rz 219/01 w czasie rozpatrywania w 2000 r. wniosku J. S. sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, gdyż na mapie uzupełniającej z dnia 21.08.2000 r. sporządzonej przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział [...] nie wykazano korekty przebiegu granicy między działką nr 525/1 a działką nr 524/1 – przebieg tej granicy nie odpowiadał danym z pomiaru. Podczas pomiaru uzupełniającego wykonanego przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] po zgłoszeniu roboty geodezyjnej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zawiadomieniem z dnia 18.11.2003 r. powiadomiono wszystkie zainteresowane strony o pomiarze sprawdzającym działki nr 525/1. Do okazania granic zgłosili się: - przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg– działka nr 794, który podpisał protokół, - właścicielka działki nr 525/3 E. S., która podpisała protokół, - właściciel działki nr 525/1 J. S., który podpisanie protokołu uwarunkował załatwieniem sprawy zgodnie z jego oczekiwaniami, - współwłaściciele działki nr 526/1 F. i Z. U. nie zgłosili się, granicę wskazał J. S. po istniejącym ogrodzeniu siatki metalowej, - właścicielka działki nr 524/1 K. O. nie żyje – zwrot zawiadomienia, granicę wskazał J. S. po istniejącym ogrodzeniu z siatki metalowej. Na podstawie danych z pomiaru wyżej opisanych granic działki nr 525/1 opracowano mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych. Nie można zatem podzielić zastrzeżeń odwołującego się, bowiem zostały one uwzględnione podczas pomiaru sprawdzającego w dniu 27.11.2003 r., gdy prawidłowo wezwane strony wskazały jednoznacznie przebieg granic, a w przypadku gdy strony nie zgłosiły się wskazał je sam odwołujący się. Sposób i metoda pomiaru granic działki nr 525/1 nie budzą zastrzeżeń. Na podstawie tak zamierzonych granic obliczono współrzędne matematyczne punktów ich załamań, a ze współrzędnych obliczono powierzchnię metodą analityczną, czyli najbardziej dokładną. Stan na mapie uzupełniającej jest zgodny ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie. Natomiast wniosek o zamierzenie istniejącej na działce siedliskowej studni nie podlegał uwzględnieniu w postępowaniu o aktualizację mapy ewidencyjnej, bowiem studnia nie stanowi elementu mapy ewidencyjnej, lecz mapy zasadniczej. Odnosząc się do wniosku odwołującego się o sprostowanie błędu zaistniałego w ewidencji gruntów odnośnie działki nr 525/1 wskazano, że właśnie kwestionowaną decyzją Starosty został on wyeliminowany. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że mimo wskazań zawartych w decyzji z dnia [...].12.2000 r. oraz w wyroku NSA z dnia 10.04.2003 r., sygn. akt SA/Rz 219/01, organ I instancji nadal skoncentrował się na działce siedliskowej nr 525/1 odwołującego się, pomijając inne działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że wniosek J. S. nie został załatwiony w całości przez organ I instancji /mimo że w odwołaniu sprawa innych działek nie została podniesiona/. Dlatego organ ten winien ustalić, czy aktualne jest żądanie J. S. z 2000 r. dotyczące pozostałych działek wchodzących w skład jego gospodarstwa i w zależności od tego podjąć stosowne działania. Opisaną decyzję z dnia [...].04.2004 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. S., wnosząc o jej uchylenie i o ponowny pomiar przy udziale wszystkich stron wg protokołu i operatu z pomiaru kontrolnego z dnia 27.11.2003 r., utrwalenie na gruncie działki nr 525/1 zgodnie z pismem o kontrolny pomiar oraz naniesienie na mapę ewidencji gruntów sołectwa J. studni posadowionej na w/w działce i spisanie na tę okoliczność protokołów w obecności stron sąsiadujących z działką nr 525/1 z doręczeniem dla każdej strony, przy udziale Geodety Powiatowego. Skarżący zarzucił Przedsiębiorstwu Usług Geodezyjnych i Kartograficznych nierzetelne wywiązywanie się z przyjętych obowiązków, przeprowadzenie pomiaru działki nr 525/1 w złej wierze, jak również nalegał na właściciela działki, aby podpisał protokół, a przy tym "nie podając danych z pomiaru działki, twierdząc że jest to niemożliwe w warunkach terenowych, przez co działał na szkodę całej rodziny", nadto oferował przyłączenie 0,5 ha "ziemi nieewidencjonowanej" do działki nr 525/1. Według wyjaśnień skarżącego działka nr 525, której właścicielką była E. S. została podzielona na działki nr 525/1 i 525/2. Działka nr 525/1 o pow. 0,9 ha została zakupiona przez skarżącego, działka nr 525/2 została następnie podzielona na działki nr 525/3 i 525/4, a tę działkę o pow. 0,9 ha zakupił od E. S. L. U. – kupił ją w "złej woli"... "0,8 ha a nie 0,9 ha", gdyż E. S. "więcej już nie posiadała z działki nr 525". Podkreślając, że jest właścicielem działki nr 525/1 "i nie tylko" skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 27.07.2000 r. zwrócił się do Starosty Powiatowego o wykonanie pomiaru kontrolnego działki nr 525/1 zgodnie ze stanem posiadania w rzeczywistych istniejących znakach granicznych i naniesienie tej rzeczywistości na mapy ewidencji gruntów sołectwa J. "wg istniejących posadowionych znaków granicznych konstrukcji trwałej ogrodzonej o żywotności 30-letniej, które są nie do obalenia". Wskazując na odrys mapy uzupełniającej z dnia 5 IV 1976 r., zauważa, że na całej długości działki nr 525/1 "i nie tylko" jest nakreślona granica prawie środkiem działki, nie posiada żadnych załamań, co twierdzi organ II instancji pomiędzy działkami nr 525/1 – 526. Nie zgadza się też z zawartym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniem, iż metoda pomiaru granic działki nr 525/1 nie budzi zastrzeżeń i stan przedstawiony na mapie uzupełniającej jest zgodny ze stanem faktycznego użytkowania, a błąd został wyeliminowany decyzją Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Przy dokonywaniu kontroli zaskarżonych decyzji, a więc ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270/. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy. Skarga J. S. podlegała uwzględnieniu, a podstawy ku temu Sąd stwierdził z urzędu. Przede wszystkim należy zauważyć, że sprawa objęta zakresem skargi była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny /wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 219/01/ i z tej przyczyny obowiązkiem Sądu jest zbadanie, niezależnie od zarzutów skargi, czy organ administracji publicznej, ponownie rozpoznający sprawę, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wypełnił powinność wynikającą z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącym że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Wyrokiem z dnia 10.04.2003 r., sygn. akt SA/Rz 219/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].12.2000 r. /[...]/, wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Mocą tej decyzji została uchylona decyzja organu I instancji z dnia [...].11.2000 r. /[...]/ z następującym rozstrzygnięciem: wprowadzono zmianę w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obr. J. gm. [...] dotyczące działki nr 525/1 własności J. S. i działki nr 526/1 własność F. i Z. U., usunięto granice pomiędzy działką nr 525/1 a działką nr 526/1 wykazaną na mapie ewidencyjnej obr. [...] oraz przyjęto przebieg granicy pomiędzy tymi działkami wykazany na mapie uzupełniającej z dnia 21.08.2000 r. /wykonanej przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Zielonych – Rejonowy Oddział [...]/ i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach wyroku Sąd, zauważając uchybienia organu odwoławczego /nie wyjaśnił intencji odwołującego się i rozpatrzył także odwołanie co do żądania nie objętego rozstrzygnięciem organu I instancji/, jak i organu I instancji, stwierdził, że "wyrok uchylający prowadziłby wyłącznie do wydłużenia postępowania administracyjnego i pomijałby uchybienia organu I instancji w zakresie objętym rozstrzygnięciem /.../". W tej sytuacji, wywodził Sąd, ponowne rozpatrzenie sprawy pozwoli wyjaśnić zakres przedmiotu sprawy i jej rozstrzygnięcie w granicach intencji skarżącego. Organ I instancji dowolnie bowiem przyjął, że przedmiotem żądania J. S. /wniosek z dnia 27.07.2000 r./ jest tylko działka nr 525/1, co w konsekwencji spowodowało, iż sprawie został nadany bieg tylko co do działki nr 525/1 z ograniczeniem rozstrzygnięcia do granicy wschodniej tej działki. Zapatrywania prawne wyrażone w powołanym wyroku /SA/Rz 219/01/ - który nie został wzruszony w sposób przewidziany prawem – wiązały więc organy administracji w ponownym postępowaniu, jak i Sąd przy rozpatrywaniu skargi. Tymczasem, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ponownym postępowaniu organ I instancji "w dalszym ciągu skoncentrował się na działce siedliskowej nr 525/1 stanowiącej własność Pana J. S., pomijając inne działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego". Nie może natomiast budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wnioskiem z dnia 27.07.2000 r. domagając się dokonania pomiaru kontrolnego gospodarstwa rolnego poł. we wsi J. "z uwagi na niezgodność mapy z terenem" skarżący w sposób wyraźny wskazywał, iż jego wniosek dotyczy nie tylko działki nr 525/1, ale również "pozostałych działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" /również w skardze wymienia działkę nr 525/1 "i nie tylko"/. W rezultacie więc uzasadnionym jest wniosek, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy orzekające – a więc i organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji /z dnia [...].02.2004 r./ - nie wywiązały się należycie z obowiązków określonych cyt. wyżej art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść przy tym należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie orzekającym może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Żaden jednak z tych wypadków, w świetle materiału zebranego w sprawie, nie zaistniał. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zauważając uchybienia Starosty [...] /co do zakresu postępowania/ uznał jednakże, że rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...].02.2004 r. odnoszące się do działki nr 525/1 jest pod względem formalno-prawnym prawidłowe. Taka ocena jest co najmniej przedwczesna, nie mogła więc uzyskać akceptacji Sądu. Otóż nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...].02.2004 r. odnosi się m. in. do granicy pomiędzy działką nr 525/1 a działką nr 524/1, stanowiącą własność K. O. Fakt jej śmierci znany był organowi I instancji już w 2000 r. – skierowane do niej zawiadomienie o pomiarze w dniu 16.08.2000 r. zostało zwrócone z adnotacją "adresat zmarł". Z kolei zawiadomienie o pomiarze kontrolnym w dniu 27.11.2003 r. skierowane do niej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] również zostało zwrócone z adnotacją "adresat zmarł", przy czym z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że "stan spokojnego posiadania" okazany został przez skarżącego J. S. Natomiast odbiór decyzji wydanej w dniu [...].02.2004 r. przez Starostę [...] potwierdził M. O. /syn zmarłej wg adnotacji na potwierdzeniu odbioru/. W aktach sprawy brak jest jednakże dowodu, że to właśnie M. O. jest następcą prawnym właścicielki działki nr 524/1 /zm. K. O./ - jedynym, bądź też są inne jeszcze osoby mogące być jej następcą i posiadać w konsekwencji status strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie zwrócił na to uwagi, a w konsekwencji w prowadzonym ponownie postępowaniu Starosta uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewniające czynnego udziału strony w postępowaniu w odniesieniu do następców prawnych po zmarłej K. O. Czynny udział strony zagwarantowany jest sankcją wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./, uchybienie to Sąd uwzględnił jako przesłankę do uchylenia decyzji /art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a./. Nadto zauważyć należy, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja z dnia [...].04.2004 r. /[...]/ nie została skierowana /i doręczona/ do M. O./ została mu doręczona decyzja wydana w I instancji/. Wobec znanego organowi faktu śmierci K. O. usprawiedliwionym może być, że nie skierowano do niej tej decyzji. Zważywszy jednak na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a więc brak w nim jakichkolwiek rozważań i ustaleń odnośnie udziału następców prawnych K. O. w ponownym postępowaniu administracyjnym, to niewątpliwie organ odwoławczy zaniedbał obowiązki określone przepisami art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Złożone w czasie rozprawy przed Sądem, przez pełnomocnika organu odwoławczego kserokopia pism kierowanych przez Starostę [...] do skarżącego /z dnia 7 i 16.09.2004 r. oraz 16.11.2004 r./ protokół z oględzin w dniu 15.09.2004 r., notatki służbowej z dnia 27.09.2004 r. niewątpliwie dowodzą wszczęcia postępowania przez w/w organ celem rozpatrzenia "w całości" wniosku skarżącego /z dnia 27.07.2000 r./ ale pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji /w żaden sposób jej nie sanują/. Prowadząc zatem ponownie postępowanie organ I instancji jego zakresem obejmie "całość" wniosku skarżącego /z dnia 27.07.2000 r./ - w razie wątpliwości w tym względzie zwróci się do skarżącego /wnioskodawcy/, mając na uwadze zarazem aktualność zapatrywań prawnych zawartych w wyroku z dnia 10.04.2003 r. sygn. akt SA/Rz 219/01, czynności procesowe przeprowadzi według rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zapewniając wszystkim stronom –dokonując uprzednio z jednoznacznych ustaleń – czynny udział w postępowaniu. Mając to wszystko na uwadze, uznając że w postępowaniu doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 tej ustawy.