II SA/Rz 498/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. P. i J. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 134 K.p.a. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gmina Z. nr 1265 i nr 1273 – będących własnością A. F. (udział 4/64), S. N. (udział 4/64), M. P. (udział 1/64), D. P. (dział 1/64), I. P. (udział 1/64), J. P. (udział 4/64), J. P. (udział 40/64), M. P. (udział 4/64), R. P. (udział 1/64), M. S. (udział 4/64) z nieruchomością nr 1272 – własności Gminy Z., zgodnie z dokumentacją techniczną rozgraniczenia nieruchomości (operat rozgraniczeniowy) przyjętą przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. dnia [...] sierpnia 2017 r. pod nr [...], na podstawie zebranych dowodów i w sposób ustalony i wskazany na gruncie. J. P. i M. P. złożyli odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak uwzględnienia ugody zawartej pomiędzy stronami postepowania, brak wskazania faktów i dowodów na podstawie których organ wydał decyzję, a nadto przyznanie przymiotu strony w postępowaniu osobie im nieznanej, tj. M. P. z udziałem własności w wymiarze 1/64. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. SKO podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. – zwana dalej: "Pgik"). Na mocy art. 30 ust. 3 tej ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy do Sądu, po tym terminie decyzja staje się ostateczna. SKO zauważyło, że tryb weryfikacji decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jest trybem szczególnym. Przepis art. 30 ust. 3 Pgik należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. dotyczących odwołań. Nie obowiązuje tu zasada dwuinstancyjności i dewolutywności. Decyzja wydawana na postawie tego przepisu jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 §1 K.p.a., a przyznanie stronie uprawnienia do żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie nieruchomości sądowi wyłącza możliwość wniesienia odwołania w trybie postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że w sprawach o rozgraniczenie ustawodawca wprowadził odstępstwo od zasady dwuinstancyjności. Od decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta nie przysługuje odwołania. Strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Żądanie to kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna postępowanie sądowe. SKO zaznaczyło, że zaskarżona decyzja zawierała stosowne pouczenie. W tych okolicznościach organ wskazał, że skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej przez wójta, to prawidłowym jest stwierdzenie niedopuszczalności zaskarżenia tej decyzji przez J. i M. P. W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. P. i J. P. zawnioskowali o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem dalszego prowadzenia sprawy. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza braku ustaleń, że to błędy proceduralne postępowania organu I instancji są przedmiotem odwołania, nie zaś sentencja decyzji w sprawie rozgraniczenia, a także brak odniesienia się do wskazanych błędów i naruszeń procedury administracyjnej; - naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że art. 33 ust. 3 Pgik znosi dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i uniemożliwia kontrolę instancyjną postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia procedury administracyjnej i bezpodstawne uznanie, że sąd powszechny cywilny posiada nadzór proceduralny nad organami administracyjnymi; - naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. poprzez brak ustalenia stopnia naruszenia procedury administracyjnej przez organ I instancji i brak udzielenia informacji stronom postępowania co do trybu naprawienia błędów proceduralnych. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że w odwołaniu wyraźnie wskazali, że dotyczy ono wyłącznie naruszenia zasad proceduralnych w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ich zdaniem organ podjął słuszną decyzję o ustaleniu przebiegu granic wskazując, że biegną one w linii prostej, równolegle do siebie w odległości 3m. Takie ustalenia faktyczne zapadły na gruncie. Wskazali także, że w sprawie nie występuje przesłanka "niezadowolenia strony postępowania" o jakiej mowa w art. 33 ust. 3 Pgik. Rozgraniczenie uznają za słuszne i są zadowoleni z rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże, jak zaznaczyli: "procedura dojścia do sentencji decyzji przedstawia się inaczej niż wynika to z treści uzasadnienia decyzji". Mianowicie strony rozgraniczenia zawarły na gruncie ugodę w kwestii przebiegu granicy, nie zaś jak przedstawił organ, w drodze zgodnego oświadczenia stron. Ugoda została zawarta [...] czerwca 2017 r., jednak geodeta nie zawarł jej treści w żadnym dokumencie. Ich zdaniem akt ugody winien zostać sporządzony i dołączony do akt postępowania. Brak tego dokumentu spowodował konieczność złożenia odwołania. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego wywiedli, że sąd cywilny nie jest władny do ingerowania w procedurę administracyjną organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowiąc: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Nadto w przypadku stwierdzenia uchybień skutkujących nieważnością decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wyżej wskazanym, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Sporną kwestię w rozpoznawanej sprawie stanowi stwierdzenie przez SKO niedopuszczalności odwołania wniesionego przez J. P. i M. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]) orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości, stanowiącej m.in. ich własność. W złożonym odwołaniu kwestionują procedurę administracyjną ("dojścia do sentencji decyzji") i z powyższego powodu żądają uchylenia wspomnianej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Twierdzą jednocześnie, że przepis art. 33 ust. 3 Pgik nie odbiera stronie możliwości złożenia odwołania od decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości z przyczyn innych niż "niezadowolenie" z ustalenia przebiegu granicy. W ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3 art. 29). Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, co wynika z art. 30 ust. 1 Pgik. Po myśli art. 33 Pgik wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że od decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nie przysługuje odwołanie, które stanowi podstawowy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie legalności jak i zasadności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W – wa 2006, s. 570). Jednakże mając na uwadze art. 78 Konstytucji RP, stanowiący, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, ustawodawca w art. 33 ust. 3 Pgik ustanowił uprawnienie dla strony niezadowolonej z decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości do żądania w zakreślonym ustawą terminie przekazania sprawy sądowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielony przez Sąd tu orzekający, iż przepis art. 33 ust. 3 Pgik należy pojmować jako lex specjalis w stosunku do przepisów K.p.a. dotyczących odwołań od decyzji (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 109/09). Wbrew zatem twierdzeniom skarżących, nie przysługuje im prawo wniesienia odwołania, w konsekwencji zaskarżone przez nich postanowienie należało uznać za zgodne z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.