II SA/Rz 498/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy. W podstawie prawnej postanowienia powołano art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r.nr [...] organ I instancji odmówił skarżącemu skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 16 listopada 2018 r. Odwołanie wniesiono w dniu 27 grudnia 2018 r. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie wszytkach okoliczności w sprawie, a także nieprawidłową ocenę jego sytuacji. Zwrócił się również do Kolegium o uwzględnienie "opóźnienia terminu odwoławczego spowodowanego trudnościami, z którymi się zmaga w swoim życiu." Organ II instancji opisanym na wstępie postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu. W skardze zarzucił, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł się do kwestii merytorycznych sprawy. Powołał się na bardzo trudną sytuację wskazując, że dalsze przebywanie w izolacji i bezczynność zagraża poważnie jego zdrowiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. W kontrolowanej sprawie nie był kwestionowany fakt, iż odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący złożył z uchybieniem 14 – dniowego terminu z art. 129 § 2 K.p.a. Wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania uszło uwadze SKO, że w jego treści zawarty był wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przesądza o tym następujący passus odwołania: "Proszę Szanowne Kolegium o uwzględnienie mojego opóźnienia terminu odwoławczego, spowodowanego trudnościami, z którymi się zmagam w swoim życiu". Odwołujący się przywołał, że uchybił terminowi i wniósł "o uwzględnienie tegoż opóźnienia z przyczyn, które wskazał". Nie można podzielić poglądu, że organ administracji publicznej w drodze interpretacji treści oświadczenia strony powołującej się na stan zdrowia i wiek, winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to tego rodzaju wniosek powinien wynikać wprost z podania lub odwołania, a nie być wywodzony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego w piśmie strony. Wniosek o przywrócenie terminu stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Pismo takie powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., a zatem musi ono zawierać także określone żądanie wynikające z treści złożonego wniosku. Oświadczenie woli zainteresowanej (wnoszącej wiosek o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny (tak słusznie NSA w wyrokach z dnia 19 marca 2015 r., I OSK 2004/13 czy z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17). W kontrolowanej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, a wniosek o przywrócenie terminu został wyraźnie zawarty w treści odwołania. Rzeczą SKO było więc najpierw jego rozpoznanie, przed wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 134 K.p.a. Zdaniem Sądu wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 K.p.a., odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 K.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano wielokrotnie takie stanowisko (por. wyroki NSA z dnia 24. 09. 2008r., sygn. akt I OSK 1490/07, z dnia 24. 09. 2008r. sygn. akt I OSK 1490/07, z dnia 15. 06. 2007r. sygn. akt I GSK 1221/06 i z dnia 29. 09. 2010r. sygn. akt I OSK 478/10 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy jednak, że w wielu innych orzeczeniach zarówno wcześniejszych jak późniejszych ( por. wyroki NSA np.: z dnia 24. 01. 2006r. sygn. akt II OSK 52/05, z dnia 28.09.2007r. sygn. akt II OSK 190/07, z dnia 21. 01. 2010r. sygn. akt II OSK 120/09, z dnia 23. 07. 2010r. sygn. I OSK akt 521/10, z dnia 02. 08. 2011r. sygn. akt I OSK 884/11 i z dnia 08. O5 2012r. sygn. akt II OSK 279/11 - dostępne we wskazanej wyżej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) aprobowano a także wskazywano na konieczność wydawania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a., po uprzednim odmownym załatwieniu wniosku o przywrócenie terminu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela drugi z przytoczonych poglądów. Zdaniem Sądu odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się co do czynności jaką jest wniesienie odwołania. Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje natomiast na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia ( por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 K.p.a., teza 9, LEX 2010r.). Również A. Wróbel w Komentarzu do art. 134 K.p.a. ( LEX/el 2013r., teza 19) uznaje za błędny pogląd, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu. Pogląd ten zakłada bowiem, że przepis art. 134 w zakresie, w jakim zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, staje się zbędny, co sprzeciwia się kardynalnej dyrektywie wykładni prawa, zgodnie z którą "niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 134). Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania a także, że postanowienia w tych sprawach są ostateczne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a., przy czym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Przed podjęciem takiego postanowienia organ musi zatem jednoznacznie ustalić, że termin został uchybiony. Nie ma też żadnych rozbieżności w orzecznictwie i piśmiennictwie co do tego, że w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albo zażalenia, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu należy wcześniej rozstrzygnąć wniosek o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu do złożenia odwołania albo zażalenia, wyłącza możliwość późniejszego stwierdzenia uchybienia terminu, bowiem nie można mówić, że termin jest uchybiony w momencie wydawania postanowienia na postawie art. 134 K.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera natomiast drogę do wydania postawienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ odwoławczy, jak wyżej powiedziano, wypowiada się co do czynności wniesienia odwołania bądź zażalenia. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia od orzeczenia administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. Z powyższych rozważań wynika, że uregulowania zawarte w art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia oraz w art. 134 K.p.a. dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, mimo że odnoszą się do różnych zagadnień procesowych, pozostają ze sobą w ścisłym związku. W rozpoznawanej sprawie nie budzi, iż wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. SKO przeoczyło wniosek o przywrócenie terminu zawarty w treści odwołania i nie nadało mu żadnego biegu. Po rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu organ odwoławczy w zależności od podjętego rozstrzygnięcia, nada bieg odwołaniu - w przypadku przywróceniu terminu albo ponownie wyda postanowienie w trybie art. 134 K.p.a., w przypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W drugiej z wymienionych sytuacji byłoby najwłaściwszym, by organ odwoławczy wstrzymał się z wydaniem orzeczenia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. - na wypadek zaskarżenia postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - do czasu prawomocnego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie. Takie postępowanie organu odwoławczego świadczyłoby o poszanowaniu zasad dobrej administracji przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. - Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego ( por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24. 01. 2006r. sygn. akt II OSK 52/05 ) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 588/12). Oczywistym jest więc, że naruszenie art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. przez SKO mogło wpłynąć na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.