II SA/Rz 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił A.P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą M.D. z uwagi na fakt, że osobą, na której ciąży wobec M.D. obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności jest jej syn J.D. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.P. wskazując, że stale opiekuje się siostrą i nie ma innej osoby, która mogłaby się nią opiekować. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, dalej "u.ś.r.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że z zebranego materiału dowodowego w sprawie M.D. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność istnieje od 13-go roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] czerwca 2016 r., co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z dnia [...] lipca 2018 r. Orzeczenie to wydano do [...] lipca 2020 r. A.P. zamieszkuje wspólnie z siostrą, jest jej opiekunem prawnym, przygotowuje jej posiłki, pierze, sprząta, wykupuje lekarstwa, zawozi do lekarzy itp. M.D. pozostaje pod opieką pracowników Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] (około 6 godzin dziennie) a także ma syna, który z nią nie zamieszkuje i utrzymuje jedynie sporadyczne kontakty. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny spokrewnionym w pierwszym stopniu w oczywisty sposób jest realizacją ciążącego na opiekunie obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek ten przechodzi na osoby spokrewnione w dalszej kolejności, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności, albo gdy osoba taka nie jest w stanie zadość uczynić swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W niniejszej sprawie, bezsporne jest, że bliżej zobowiązany niż wnioskodawczyni – siostra, jest syn M.D. – J.D. Wykładnia pojęcia "nie jest w stanie sprawować opieki" z art. 17 ust. 1a u.ś.r. odpowiada co do treści sformułowaniu zawartemu w art. 132 k.r.o., tj. "gdy zobowiązany w pierwszej kolejności nie jest w stanie zadość uczynić swojemu obowiązkowi ale i dalszej części regulacji z art. 132 k.r.o." lub "uzyskanie od bliżej zobowiązanych potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". "Inne osoby", o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. to osoby - zgodnie z jego treścią, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Jeśliby od bliżej zobowiązanych można było uzyskać na czas środki utrzymania to obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności w ogóle by nie powstał. Mając powyższe na uwadze, jak i zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika niemożność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez syna J., a to z powodu zamieszkania w znacznej odległości, konieczności utrzymania własnej rodziny, trudnych warunków mieszkaniowych oraz wyjazdów zagranicznych oraz w pełni udokumentowany fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą przez A.P. uznać należy, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. Pomimo błędnego stanowiska organu co do art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. tut. Kolegium postanowiło nie przyznać wnioskowanego świadczenia. W judykaturze akcentuje się, że świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż sprawowanie opieki przez A.P. nad niepełnosprawną siostrą sprowadza się do przygotowywania jej posiłków, prania, sprzątania, wykupowania lekarstw, zawożenia do lekarzy. M.D. pozostaje pod opieką pracowników Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] (około 6 godzin dziennie), tak więc tak określony zakres opieki sprawowanej przez A.P. ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane popołudniami, poza godzinami pracy. Codzienne obowiązki domowe są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Konieczność podejmowania takich czynności nie może zatem zostać uznana za coś nadzwyczajnego, uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy bowiem od sprawowania opieki nad członkiem najbliższej rodziny, rozumianej jako przejaw wewnątrzrodzinnego solidaryzmu i moralno-prawnej powinności wynikającej ze stosunku pokrewieństwa ale od niemożności kontynuowania lub braku możliwości podjęcia przez opiekuna, zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi więc w stałości opieki i jej kwalifikowanym charakterze, a nie w samej opiece nad najbliższym członkiem rodziny. M.D. przebywa w Środowiskowym Domu Samopomocy w [...] Ta bezsporna okoliczność powoduje, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej siostrze, ponieważ zakres sprawowanej przez nią opieki w połączeniu z faktem przebywania M.D. w ŚDS w [....] nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez A.P. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego było niesienie pomocy osobom, które nie mogą pracować nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy właśnie z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których opieka wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W żadnym wypadku, regulacja ta nie powinna mieć natomiast zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem innego zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.P. wyjaśniła, że od 1 czerwca 2016 r. zaprzestała pracy i prowadzenia gospodarstwa rolnego, w związku ze sprawowaniem stałej i osobistej opieki nad siostrą M.D., która jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Skarżąca jest opiekunem prawnym siostry, wspólnie z nią zamieszkuje i sprawuje nad nią całodobową opiekę, w tym podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, pierze, szykuje odzież, pomaga w ubieraniu się, kontroluje jej higienę osobistą, wozi do lekarza, wykupuje leki. Zgodnie z orzeczeniem siostra wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji i dzięki temu ma motywację, aby wstać z łóżka i wyjść z domu. Terapia grupowa i indywidualna oraz rozmowy z psychologiem są bardzo pomoce. Ponadto siostra uczy się podnoszenia zaradności życiowej i sprawności psychofizycznej, jest stymulowana w zakresie nawiązywania i utrzymywania kontaktów. Siostra jest osobą bardzo skrytą i musi upłynąć długi okres czasu, aby te kontakty z innymi członkami rodziny były lepsze, aby nie uciekała i nie zamykała się na innych, ma również możliwość rozwijania zainteresowań. Opieka skarżącej nad siostrą jest jej niezbędna i jest sprawowana w sposób stały. Skarżąca pomaga siostrze codziennie przy ubieraniu, przygotowuje i pilnuje aby zjadła śniadanie, podaje leki, wychodzi z nią na przystanek i czeka na busa, który zawozi ją do ŚDS. O godzinie 14.20 siostra jest już w domu, skarżąca musi po nią wyjść i przyprowadzić do domu. Siostra nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku, choruje już od wielu lat na schizofrenię, początki choroby zaczęły się już w wieku dzieciństwa, w szkole podstawowej. Siostra ma jednego syna z związku nieformalnego, który mieszka ze swoją rodziną w znacznej odległości i nie jest w stanie się nią opiekować, jego kontakty z matką są sporadyczne. M.D. nie zajmowała się swoim synem, ponieważ jej stan zdrowia jej na to nie pozwalał, jej syna wychowywali rodzice skarżącej, dlatego też on nie czuje się w obowiązku i nie chce sprawować nad nią opieki. Skarżąca pomagała rodzicom w opiece nad siostrą, a po ich śmierci od dziewięciu lat sprawuje ją na stałe samodzielnie. W związku z opieką nad siostrą pobierała świadczenie pielęgnacyjne w okresie od [...].06.2016 r. do [...].06.2018 r. na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].11.2016 r., i jej sytuacja od tamtej pory nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia objętego kontrolą z przepisami obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Skarżąca opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą M.D. od 2016 r., jest jej opiekunem prawnym. M.D. jest panną, mieszka ze skarżącą, wcześniej rodzice zapewniali jej opiekę. Syn M.D. wraz z rodziną mieszka w odległości około 45 km od miejsca zamieszkania matki. A.P. od 2016 r. zaprzestała wykonywania pracy i od dnia 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2018 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą M.D. W związku z upływem okresu, na który przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne skarżąca złożyła ponownie wniosek o jego dalsze przyznanie, ponieważ jej zdaniem do chwili obecnej sytuacja nie uległa zmianie. Wobec tego obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zbadanie czy sytuacja uległa zmianie. Błędnym jest postępowanie organu, który traktuje skarżącą jak osobę, która składa wniosek po raz pierwszy. Organy obu instancji wskazały różne powody odmowy uwzględnienia wniosku. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, ponieważ nie jest ona osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w pierwszej kolejności obciąża on syna M.D. Organ odwoławczy natomiast uznał, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznane "za samą opiekę nad członkiem rodziny" lecz wyłącznie za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie jest konieczną dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadząc ponownie postępowanie zbada czy okoliczności sprawy uległy zmianie od daty przyznania świadczenia w czerwcu 2016 r. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt a lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę.