II SA/Rz 5/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 października 2023 r. nr SKO.4170/63/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za brak osiągniecia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów. W podstawie prawnej decyzji SKO wskazało art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.; dalej: "u.c.p.g."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Burmistrz [...], działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej - [...] Sp. z o.o. (dalej: "MPGK", "Spółka" lub "Skarżąca") kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Burmistrz wymierzył MPGK karę pieniężną w wysokości 4880,00 zł za brak osiągnięcia wymaganego w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, że MPGK odbierało odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na podstawie zawartych z nimi umów cywilnoprawnych z terenu gminy [...]. Zaznaczył, że Spółka posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza [...] pod Nr [...]. Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.p.c.g., wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. wynosi 25 %, natomiast poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się według wzoru wskazanego w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1530). Korzystając z ww. wzoru, organ I instancji wyliczył, że przy masie odpadów przekazanych do recyklingu - 74,7940 Mg, osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 20,35 %. Zgodnie z wyliczeniami organu I instancji, należało poddać 91,88 Mg odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi odpadów, aby osiągnąć wymagany poziom recyklingu. W związku z powyższym brakująca masa odpadów poddanych recyklingowi i przygotowaniu do ponownego użycia wyniosła 17,086 Mg. Następnie organ wskazał, że zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 r., stawka za składowanie niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne 20 03 01 wynosi 285,60 zł, zatem karę pieniężną wyliczono w następujący sposób: 17,086 Mg x 285,60 zł = 4 879,76 zł. Ponadto Burmistrz uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły podstawy do odstąpienia od wymierzenia MPGK kary pieniężnej. Organ zaznaczył, że MPGK odbiera odpady komunalne od około 70 % nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy [...], a brak osiągnięcia poziomu recyklingu przez Spółkę zagraża bezpośrednio nieosiągnięciem poziomów recyklingu odpadów przez gminę [...] wobec sytuacji, kiedy co roku wymagany poziom recyklingu wzrasta. Zaznaczył również, że Skarżąca nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, MPGK podniosło, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Skarżącej, którym nie mogła zapobiec, z uwagi na brak możliwości dysponowania jakimikolwiek środkami przymusu w stosunku do właścicieli nieruchomości oraz brak możliwości egzekwowania prawidłowej segregacji odpadów. Zdaniem Skarżącej, obowiązek kompleksowego zorganizowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi stanowi zadanie gminy i to właśnie gmina dysponuje środkami do zapewnienia warunków niezbędnych do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu odpadów. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w sytuacji gdy w stosunku do tego samego podmiotu w takiej samej sprawie w roku poprzednim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, a organ ponownie rozpatrując sprawę odstąpił od wymierzenia kary. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia października 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa kara została ustalona w sposób prawidłowy i we właściwej wysokości. Kolegium wskazało, że zaokrąglenie kwoty odbyło się zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, zaś samo nałożenie kary było zasadne i oparte na obowiązujących regulacjach prawnych. SKO nie podzieliło również zarzutów odwołania. Zdaniem organu niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów i w 2021 r., i w 2022 r., zaś fakt, że organ I instancji za uchybienia dotyczące roku 2021 odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu, nie stanowi argumentu za takim samym rozwiązaniem w odniesieniu do uchybienia zanotowanego w 2022 r. Jak wyjaśnił organ, skoro już raz zastosowano pouczenie, a podmiot pomimo to dopuszcza się przedmiotowych uchybień ponownie, to wskazane jest nieodstępowanie od wymierzenia kary, gdyż pouczenie nie osiągnie przedkładanego przed nim celu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3, art. 140 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą spółkę, że ustawodawca nie wyposażył przedsiębiorców w instrumenty prawne pozwalające im na wpływanie na właścicieli nieruchomości, aby należycie wywiązywali się z obowiązku segregowania odpadów, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy Skarżąca miała możliwość wywiązania się obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w sytuacji gdy Spółka podnosiła takie argumenty w odwołaniu, art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., poprzez błędne przyjęcie, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej, art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że brak było podstaw do wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej, gdyż nie ponosi ona za to winy, w szczególności ze względu na to, że ustawodawca nie wyposażył jej w instrumenty zapewniające jej wpływ na wywiązywanie się przez właścicieli nieruchomości z obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W oparciu o powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała między innymi, że art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie może być interpretowany w ten sposób, że w każdym przypadku gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g ww. ustawy - możliwe jest nałożenie na tego przedsiębiorcę kary pieniężnej za niewykonanie ww. obowiązku i to choćby nawet nie można mu było przypisać winy za niewykonanie ww. obowiązku. W tym zakresie zwróciła uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, a także z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01 i z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08. Ponadto zaznaczyła, że decydujący wpływ na możliwość wypełnienia przez Skarżącą obowiązków związanych z selektywną zbiórka odpadów komunalnych oraz osiągnięciem wymaganych poziomów recyklingu ma przestrzeganie zasad segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik Skarżącej podniósł, że art. 9 u.c.p.g. powinien być tak interpretowany, że nałożenia kary za niedotrzymanie odpowiednich progów jest uzasadnione tylko w sytuacji, gdy podmiotowi można przypisać winę. Tymczasem Skarżąca nie ma wpływu na sposób segregacji odpadów przez mieszkańców ani instrumentów bezpośredniego oddziaływania. Wskazał, że to Gmina powinna podjąć działania czy to poprzez akty prawa wewnętrznego czy to politykę informowania i działania edukacyjne, a takich nie podjęto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wymierzająca karę za brak osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2022 r. W sprawie Skarżąca w zasadzie nie kwestionuje dokonanych przez organ ustaleń braku osiągnięcia ustawowo określonych wymogów. Wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. został określony w art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i wynosi 25 %. Według niekwestionowanych ustaleń Spółka osiągnęła wynik 20,35 %, oddając łącznie 74,7940 Mg odpadów przygotowanych do ponownego użycia. Tymczasem mając na uwadze wymagany wskaźnik 25 % powinna była oddać 91.88 Mg odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyclingowi. Brakująca ilość to 17,086 Mg. Stawka za składowanie niesegregowane ( zmieszane) odpady komunalne określono w obwieszczeniu Ministra Klimatu z 11 października 2021 r. ( MP z 2021 r, poz. 960) wynosi 285,60 zł. Zatem prawidłowo obliczona przez organ kara to 4.879,76 zł. Zdaniem Spółki zaistniały jednak podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Jak podaje za 2021 r. wyniki przedstawiły się znacznie gorzej ( na wymagane 20% osiągnięto 3,96 %), a pomimo to zastosowano względem niej instytucję odstąpienia od wymierzenia kary. W dalszej kolejności podnosi również, że nie ma wpływu na segregowanie śmieci przez mieszkańców, a czynność ta w bezpośredni sposób wpływa na analizowane wyniki. W opozycji Organy stoją na stanowisku, że fakt odstąpienia od wymierzenia kary za poprzedni okres nie musi oznaczać podstawy do zwolnienia za kolejny rok, wręcz przeciwnie świadczy o powtarzalności tego zachowania i przemawia na niekorzyść Skarżącej. Argumentacja skargi w ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 u.c.p.g., tj. następujących frakcji odpadów komunalnych, w wysokości co najmniej 25% wagowo za 2022 r. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy, polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Nie zależy również od stopnia winy, co próbuje podnosić Skarżąca. Jak bowiem każda kara administracyjna, jest wyłącznie konsekwencją naruszenia prawa. Jak już zostało wyjaśnione ani osiągnięty przez Spółkę wynik ilości odzysku, ani też ustalona kara nie budziły wątpliwości. Spór sprowadzał się do odstąpienia od wymierzenia kary. W sprawie nie ulega wątpliwości i zostało to przesądzone w uchwale NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). W myśl art. 189f: § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia o czym świadczy powtarzalność zachowania, jak również brakująca wielkość poziomu recyklingu. Pomimo tego, że jest ona znacznie niższa od poprzedniej, to jednak jest nadal niższa od wymaganej o około 1/5, co przy długim bo rocznym okresie sprawozdawczym nie jest wielkością znikomą. Trudno również mówić o zaprzestaniu naruszenia, skoro za poprzedni rok Spółka nie osiągnęła wymaganych wyników i nadal nie są one zadawalające. Ryzykowne w takich okolicznościach byłoby twierdzenie, że nie nałożenie kary doprowadzi do osiągnięcia zamierzonego rezultatu. Niewątpliwie celem ustawy o utrzymaniu czystości jest zmniejszenie ilości śmieci poprzez zwiększenie ilości recyklingu. Spółka nie może zwolnić się z tej odpowiedzialności powołując się na okoliczność braku wpływu na przestrzeganie obowiązku segregowania śmieci przez właścicieli. Art. 9x ust. 2 u.c.p.g nie przewiduje badania zawinienia. Ponadto zgodnie z art. 6 ka u.c.p.g.: 1. W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. 2. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Zatem obowiązkom uzyskania odpowiednich wyników przez podmioty gospodarujące odpadami towarzyszą również obowiązki osób oddających te odpady. Tak skorelowane obowiązki i prawidłowo zorganizowany mechanizm odbioru sortowania i odzysku śmieci prowadzić powinien do podnoszenia wyników odzysku. Spółka nie może z roku na rok bronić się coraz to lepszymi wynikami w sytuacji gdy nadal nie spełniają one ustawowego minimum. Odstąpienie od wymierzenia kary za 2021 r. powinno było skłonić Spółkę do przedsięwzięcia wszelkich możliwych środków do osiągniecia tych wyników. Śledzenie wyników na przestrzeni rocznego okresu rozliczenia, powinno wskazywać na prawdopodobieństwo osiągnięcia bądź nie, odpowiednich wyników i mobilizować do dalszych środków zaradczych, tak by progi zostały osiągnięte. Sąd zwraca przy tym uwagę, że analiza orzecznictwa jakie ukształtowało się na tle przedstawionego problemu wskazuje na duży rygoryzm jeśli chodzi o ocenę nie osiągnięcia tych wyników. Zasadnicza ilość skarg podlega oddaleniu, co w ocenie Sądu stanowi pewnego rodzaju normatyw, który pozwala na przyjęcie podobnych standardów staranności w wykonywaniu nałożonych na podstawie zawartych umów obowiązków, w stosunku do różnych podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność na terenie całego kraju. Zwraca się uwagę na profesjonalny charakter podmiotów, cele jakiemu służyło ustalenie określonych progów i kar związanych z ich niedotrzymaniem i Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to stanowisko. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem organu, że poprzednio odstąpienie od nałożenia i warunki tego odstąpienia nie mają zastosowania do ewentualnego odstąpienia za kolejny rok. Podkreślić przy tym należy, że w wyroku tym Sąd nie przesądził konieczności odstąpienia od nałożenia kary za nieosiągnięcie wyników recyclingu za 2021 r., a jedynie zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim przewidują możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, nie wskazując kierunku rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.