II SA/Rz 500/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nie dokonywania zmian stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. J. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] nakazującą A. J. nie zmieniać stanu wody na gruncie oraz usunięcie w terminie do 31 maja 2005 r. sadzonek drzew z działki nr ewid. 326/4 o pow. 1,56 ha położonej w obrębie ewidencyjnym N. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że na działce nr ewid. 326/4 o pow. 1,56 ha, położonej w N., jej właścicielka A. J. dokonała zalesienia w oparciu o plan zalesienia z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], sporządzony w celu uzyskania pomocy finansowej na zalesienie z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Występując z wnioskiem o taką pomoc A. J. dołączyła informację z Urzędu Gminy w S. potwierdzającą, że m. in. jej działka 326/4 zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., Nr [...]) "jest w strefie: teren projektowanych zalesień". Pismem z [...].09.2005 r. Rejonowy Związek Spółek Wodnych w L. zwrócił się do o zobowiązanie właściciela działki 326/4 do likwidacji zalesienia lub przebudowy drenowania na działkach sąsiednich, w związku z tym, że działka 326/4 została nieprawnie zalesiona , co spowoduje zniszczenie całego działu drenarskiego Nr [...] o pow. ok. 6 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] Wójt Gminy S. nakazał A. J. nie zmieniać stanu wody na gruncie oraz w terminie do 31.05.2006 r. usunąć sadzonki drzew z działki nr 326/4 w N. W uzasadnieniu wskazał, że informacja o terenie, na jaką powołuje się A. J. mówiła o strefie terenów projektowanych zalesień, co nawiązuje do przyszłości, a nie dotyczy terenów już przeznaczonych do zalesienia. Zalesienie przedmiotowej działki jest sprzeczne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., ponieważ działka położona jest w istniejącym kompleksie pól uprawnych, tereny zmeliorowane. Działka nr 326/4 jest szczegółowo zmeliorowana – drenaż. W ocenie organu w wyniku dokonanego nasadzenia doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, poprzez sadzonki drzew i ich system korzeniowy, który z czasem uszkodzi istniejący drenaż, albowiem są to drzewa silnie rosnące. W tej sytuacji zachodzą przesłanki z art. 29 ustawy Prawo wodne, należy więc przesadzić sadzonki drzew w inne miejsce, a teren nieruchomości ponownie zagospodarować rolniczo. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. J. podając, iż działka nr ewid. 326/4 została zalesiona zgodnie z planem zalesienia nr [...] sporządzonym przez Nadleśnictwo w O. Plan zaś opracowano w oparciu o uzyskaną z Urzędu Gminy w S. informację o terenie z dnia [...] listopada 2004 r., która była wydawana wszystkim rolnikom ubiegającym się o dokumenty potrzebne do opracowania planu zalesienia i nie budziła zastrzeżeń Nadleśnictwa w O. Również postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzono spełnianie przez odwołującą niezbędnych warunków do przyznania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych. Posiadając wszystkie wymagane dokumenty A. J. dokonała zalesienia działki, co zostało potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo O. w dniu [...] maja 2005 r., zaś ze względu na brak środków finansowych działkę ogrodziła dopiero jesienią 2005 r. Powyższe, zdaniem odwołującej świadczy o tym, iż zalesienia dokonano zgodnie z prawem, ponosząc związane z tym koszty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. W jej motywach odwołało się do § 5 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, nakazującego do wniosku o sporządzenie planu zalesienia dołączyć wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia. Uzyskana przez odwołującą informacja jest sprzeczna z ustaleniami studium, bowiem działka 326/4 położona jest w istniejącym kompleksie pól uprawnych. W tej sytuacji organ stwierdził, że zalesienie dokonane zostało niezgodnie z przepisami oraz, powołując się na art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne, że narusza stan wody na gruncie, a wobec tego sadzonki powinny zostać usunięte. A. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na tę decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie wzięto pod uwagę, że zaświadczenia z [...].11.2004 r. i [...]/05/2005 r. dotyczące przeznaczenia działki 326/4 są ze sobą sprzeczne pomimo tego, że powołują się na tą samą uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. Zdaniem skarżącej wydanie zaświadczenia w terminie późniejszym nie oznacza, że uprzednio wydane zaświadczenie nie potwierdza określonych faktów lub stanu prawnego wymaganego przepisami prawa. Ponadto pojęcie "przyszłości zalesienia", jak organy interpretują pierwsze z wydanych zaświadczeń, jest pojęciem względnym. Skarżąca dokonała zalesienia działki 326/4 po upływie pół roku od wydania zaświadczenia i zgodnie z planem zalesienia. Skarżąca nie zgadza się również z twierdzeniem, że dokonane przez nią zalesienie powoduje zmianę kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak podaje, woda na gruncie pozostaje długo, do czasu aż wyparuje lub wsiąknie w głąb gleby i nie ma żadnych śladów odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast posadzone wiosną 2005 r. drzewka mają zbyt słaby system korzeniowy, aby zmienić kierunek odpływu wody ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, dlatego też do zaistniałej sytuacji nie ma zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. W swojej skardze skarżąca zwróciła również uwagę na niezachowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu do załatwienia odwołania, gdyż jak podaje odwołanie złożyła w dniu [...] stycznia 2006 r. a decyzję otrzymała w dniu 12 kwietnia 2006 r., zatem postępowanie trwało 96 dni, zaś organ nie podał przyczyny zwłoki w załatwieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. W pismach uzupełniających skargę z dnia [...].06.2006 r. i [...].01.2007 r. skarżąca wskazała na niewłaściwe ustalenie przez organ stron postępowania oraz dołączyła decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2006 r. uchylającą w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji w L. z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie przyznania płatności na zalesienie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest zatem łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Przy czym nie chodzi tu o przewidywane, hipotetyczne skutki, ale zaistniałe faktycznie. Wniosek Rejonowego Związku Spółek Wodnych w L., inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie zawierał żądanie likwidacji zalesienia lub przebudowy drenowania, które to żądania dotyczące w istocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom mieściły się w zakresie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. We winsoku tym nie wskazano jednak by obecnie zaistniała zmiana stanu wody na gruncie, wyrażono jedynie obawy na przyszłość, że zalesienie spowoduje zniszczenie całego działu drenarskiego nr 56. Skarżąca podkreśla, że dokonane przez nią zalesienie działki 326/4 w N. nie wywołało żadnych szkodliwych skutków. Woda opadowa znajdująca się na jej gruncie pozostaje na nim aż wyparuje lub wsiąknie wgłąb gleby, woda ani ścieki nie są odprowadzane na grunty sąsiednie, natomiast posadzone wiosną 2005 r. drzewka maja zbyt słaby system korzeniowy, żeby zmienić kierunek odpływu wody ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by przed wydaniem decyzji nakładającej na skarżącą obowiązki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne organ I instancji przeprowadził oględziny działki nr 326/4 w N. czy też w inny sposób ustalił jakie szkody na gruntach sąsiednich spowodował fakt zalesienia. W prowadzonym postępowaniu organ skoncentrował się wyłącznie na kwestiach prawidłowości dokonania zalesienia w aspekcie zagospodarowania przestrzennego i pomocy finansowej na zalesianie z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to kwestie nie były przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 29 cyt. ustawy, a dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Brak podstawowych ustaleń w zakresie wyrządzenia ewentualnej szkody na działkach sąsiednich wskazuje na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującego te organy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia nie poparte żadnymi dowodami, a zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Decyzja wydana została zatem przedwcześnie, bez ustalenia czy w istocie zaistniały przesłanki z art. 29 ustawy Prawo wodne. Na uwzględnienie zasługuje też podnoszony w skardze i pismach ją uzupełniających zarzut niewłaściwego ustalenia stron postępowania. W doktrynie powszechnie przyjęte jest, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne obok właściciela gruntu, którego działanie wyrządziło szkody gruntom sąsiednim stronami są także właściciele tych gruntów sąsiednich, a ich interes prawny wynika z omawianego przepisu i wynikającego z niego uprawnienia do domagania się wydania decyzji nakazującej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. (J. Szachułowicz, Nowe Prawo wodne z komentarzem, Lexis Nexis Warszawa 2003). W rozpatrywanej sprawie nie sposób stwierdzić, czy wszystkie osoby posiadające przymiot stron brały udział w postępowaniu oraz czy te które dopuszczono do udziału w nim taki status w istocie posiadają. Brak jest bowiem w aktach wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, obrazujących konfigurację działki 326/4 w N. oraz wskazujących poszczególnych właścicieli działek sąsiadujących z tą działką. Z dołączonej przez skarżącą kserokopii mapy ewidencyjnej wynika, że jej działka 326/4 graniczy z działkami 326/3 i 325/2 oraz z drogą – działką 722/7, a z jednej strony mapa nie wskazuje numeru działki sąsiedniej, natomiast dołączona również przez skarżącą kserokopia wypisu z rejestru wskazuje jedynie właściciela jednej z działek - nr 325/2 – A. K. Wymienione uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania – w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie stron postępowania i dopuszczenie ich do udziału w sprawie, a następnie ustalenie, czy dokonane przez skarżącą zalesienie spowodowało niekorzystne skutki dla gruntów sąsiednich. Dodatkowo należy wskazać, że przypadku uznania, iż brak jest przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, konieczne będzie rozważenie, czy wniosek Rejonowego Związku Spółek Wodnych w L. nie powinien być rozpatrzony w oparciu o inne niż art. 29 przepisy ustawy Prawo wodne. Bezspornym jest bowiem, że na działce skarżącej znajduje się urządzenie melioracji wodnych szczegółowych – drenaż. Po myśli zaś art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – tej spółki. Ust. 2 tego przepisu umożliwia ingerencję organu w zakresie wykonania tego obowiązku. Organem uprawnionym do wydania tego rodzaju decyzji jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego- w wypadku rozpatrywanej sprawy – właściwy starosta. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności i uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. uchylił obie zapadłe w sprawie decyzje. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.