II SA/Rz 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. G. i L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją [...] z dnia [...] marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. i L. G. oraz S. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie warunków zabudowy, utrzymało ją w mocy, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją organu I instancji ustalono dla B. i A. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia istniejącego budynku handlowego na usługi "małej gastronomii" i przebudowie istniejącego budynku handlowego (w tym w zabudowie podcienia) na działkach nr 481/1 i nr 482/1 położonych w M. przy ul. M. obręb [...]. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli L. i J. G. oraz oddzielnie S. S., podnosząc w nim, iż podjęte zostało ono wbrew ich woli, jak też niezgodnie z wolą pozostałych mieszkańców ul. M., sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy planowana inwestycja. W ocenie odwołujących , działalność "małej gastronomii" będzie nieść ze sobą uciążliwości z uwagi na to, iż z pewnością będzie tam sprzedawany alkohol, mimo iż w pobliżu znajduje się szkoła. W ocenie składających odwołanie, decyzja Prezydenta Miasta powinna być zaopiniowana przez Policję. Nadto winna określać szczegółowo zakres działalności mieszczącej się w pojęciu "małej gastronomii" , a zapis decyzji dotyczący zabudowy podcieni jest zupełnie niezrozumiały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia uznało, iż kwestionowana nim decyzja odpowiada prawu. Została ona podjęta w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. NT 80, poz. 717 ze zm.), określanej dalej jako ustawa, z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przed wydaniem kwestionowanej odwołaniami decyzji zbadał zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 ustawy i stwierdził, iż wszystkie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Nadto projekt decyzji sporządzony został przez uprawnioną osobę – urbanistę, członka Okręgowej Izby Urbanistów w K. Poza tym, został on uzgodniony w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z zarządcą drogi gminnej. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ podniósł, iż żaden z przepisów prawa nie wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy była uzgadniana z organami Policji. Podniósł również, iż na etapie wydawania tego rodzaju decyzji, organ określa czy w świetle obowiązujących przepisów dana inwestycja może zostać zrealizowana na konkretnym terenie. Szczegółowe parametry określa natomiast pozwolenie na budowę i na etapie jej podejmowania odwołujący się mogą składać stosowne zastrzeżenia. W odniesieniu do argumentów składających odwołanie, dotyczących sprzedaży alkoholu na terenie planowanej inwestycji, organ wskazał, że tego rodzaju działalność wymaga uprzedniego uzyskania właściwego pozwolenia w formie decyzji administracyjnej, wydawanego w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy wydawaniu powyższego zezwolenia należy brać pod uwagę m. in. odległość punktu sprzedaży alkoholu od instytucji publicznych takich jak: szkoły czy kościoły. Organ zwrócił uwagę, iż samo określenie przeznaczenia budynku lub jego części nie determinuje możliwości sprzedaży alkoholu. Nadto decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględnia się w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r. nie zgodzili się L. i J. G., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu w Rzeszowie i wnosząc o jej uchylenie oraz o wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2009r.. Skarżący zwrócili uwagę, iż pismo stanowiące uzgodnienie rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia. Poza tym skarżący nie zostali poinformowani o fakcie zwrócenia się przez Prezydenta Miasta do Wydziału Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Lokalowej o dokonanie powyższego uzgodnienia, przez co zostali pozbawieni możliwości zgłaszania uwag podmiotowi uzgadniającemu, czym naruszono art. 53 ust. 5 ustawy w zw. z art. 106 k.p.a. Zdaniem składających skargę, przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy - wbrew wymogom wynikającym z art. 54 pkt 2c w z art. 64 ust. 1 ustawy- nie rozwiązuje kwestii komunikacji dla planowanej inwestycji, nie odnosząc się przede wszystkim do problemu związanego z miejscami do parkowania dla przyszłych klientów "małej gastronomii". Nadto inwestorzy nie uzyskali zezwolenia przewidzianego w art. 20 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżących, kwestionowana decyzja pierwszej instancji wbrew unormowaniu zawartemu w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy w zw. z art. 7 k.p.a. nie bierze w ogóle pod uwagę interesów osób trzecich, w tym ich interesów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że postępowanie przez organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania ani też rozstrzygnięcie w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Z uwagi na fakt, iż przepisy określające wymóg uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie wskazują bezpośrednio jego zakresu, należy przyjąć że wynika on z zadań wykonywanych przez zarządcę drogi określonych w ustawie o drogach publicznych. Do zadań tych należy m. in. planowanie i ochrona dróg, w czym mieści się m. in. niedopuszczenie do ograniczenia funkcji drogi, jak i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 tej ostatniej ustawy). Przedmiotem rozstrzygnięcia organu będącego zarządcą drogi są zatem kwestie dotyczące możliwości realizacji wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 61 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy. Dlatego też, według Kolegium, udział stron w postępowaniu uzgadniającym nie znajduje uzasadnienia. Ponadto art. 106 k.p.a. nie stosuje się, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania opinii uprawniony jest ten sam organ. SKO podniosło także, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ wskazał też, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich realizowana jest przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągnięta na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr `153poz. 1269) stanowią, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres powyższej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to ,ze usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego w zakresie wymienionym w art. 145 §1 pkt.1 lit. a – c, w pkt.2, jak też w przypadku przewidzianym w pkt.3 tego przepisu. Przedmiotem kontroli sądowej w powyższym zakresie jest w rozpatrywanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia istniejącego budynku handlowego na usługi małej gastronomii, przebudowie istniejącego budynku/ w tym zabudowie podcienia / na działkach nr 481 i 482/1 w M. Zasady kształtowania polityki przestrzennej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 roku / zwana dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 4 ust.1 ustawy , ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art.4 ust.2/. Również zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części , wymaga ustalenia , w drodze decyzji, warunków zabudowy/ art. 59 ust.1 ustawy/. Z przepisów powyższych wynika wprost, że ustawodawca nałożył na przyszłego inwestora obowiązek uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku na danym obszarze miejscowego planu. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że Miejscowy Plan Ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] utracił moc po 31 grudnia 2003 roku na podstawie przepisu art. 67 ustawy .W związku z tym , zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy , inwestorzy zwrócili się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej zmianie przeznaczenia istniejącego budynku handlowego na usługi "małej gastronomii" z jednoczesną przebudową istniejącego budynku polegającą m.in. na zabudowie podcieni. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia wskazując w podstawie prawnej swojej decyzji przepis art. 61 ust.1 ustawy. Przepis ten określa przesłanki , które muszą być spełnione, by możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Jednym z tych warunków jest dostęp działki, której dotyczy inwestycja do drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych / Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm./ jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg : drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Warunek dostępu do drogi publicznej działki, na której mają być ustalone warunki zabudowy jest spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z wymienionych kategorii. Akta sprawy zawierają pismo Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2008 roku [...] do Wydziału Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Lokalowej wnioskujące uzgodnienie projektu decyzji w zakresie przyległości terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego ulicy gminnej M. W odpowiedzi z dnia 10 grudnia 2008 roku adresat pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. Sąd nie podziela zarzutu skargi , że organ ustalając warunki zabudowy naruszył przepis art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten odnosi się do inwestycji celu publicznego, których ustalenie wymaga uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust.4. Inwestycja, której dotyczy rozpatrywana sprawa nie jest inwestycją celu publicznego, a przedmiotem rozpoznania przez organ jest wniosek, który spełniać musi warunki przepisu art. 61 ustawy. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących obsługi przedsięwzięcia w zakresie komunikacji oraz naruszenia interesu osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych warunków planowanej inwestycji budowlanej , której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodne jest, że ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich / vide n.p. : wyrok NSA 18.03.2008 II OSK 251/07 /. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych dla planowanej inwestycji, to Sąd zauważa, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji potwierdza dostępność komunikacyjną i pieszą – od ul. M. – istniejącym wjazdem . Szczegółowych rozwiązań w tym zakresie przepis art. 61 ustawy nie wymaga. Reasumując – Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszały prawo w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.