II SA/Rz 501/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do stypendium po wznowieniu postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 501/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi SM jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., która Starosta uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. i jednocześnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania stażu, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 10 ust. 7 pkt 2 oraz art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z." oraz art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i treści wydanych decyzji wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] przyznał SM jako osobie bezrobotnej prawo do stypendium w wysokości 988,40 zł na czas odbywania stażu, tj. od dnia 1 lipca 2013 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) oraz art. 53 ust. 1, 1a, 2, 4 u.p.z. Po uzyskaniu informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżący w okresie 2 – 31 stycznia 2012 r. wykonywał pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia na rzecz [...], Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu stypendium za ww. okres. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z. oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 dalej: "k.p.a.", Starosta orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 2 lipca 2013 r. i jednocześnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania stażu, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem podjęcia pracy zarobkowej, tj. 2 stycznia 2012 r. skarżący przestał spełniać warunki osoby bezrobotnej, a zatem utracił status takiej osoby. Nie powinien zatem zostać skierowany do odbycia stażu, wobec czego nie powinno być mu również przyznane prawo do stypendium określone opisaną wyżej decyzją. SM wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że jego zamiarem nie było wprowadzenie w błąd PUP w [...]. Jako osoba bezrobotna podjął starania w celu podjęcia pracy i w dniu 2 stycznia 2012 r. podjął pracę w [...] na tzw. "próbę". W drugim tygodniu pracy podpisał umowę o pracę, wobec czego kilkakrotnie pytał pracodawcę, czy umowa ta jest umową docelową i czy powinien wyrejestrować się jako osoba bezrobotna, jednakże uzyskał odpowiedź negatywną. Tymczasem pracodawca "zarejestrował umowę" bez jego wiedzy, zaś odwołujący tkwił w przekonaniu, że ma się nie zgłaszać do Urzędu Pracy. Celem jego działań było znalezienie legalnej pracy, zaś działania prowadzące do tego celu zostały podjęte w dobrej wierze i zaufaniu od uczestników rynku pracy oraz niejako w warunkach niedoświadczenia życiowego. Tym bardziej, że w okresie odbywania stażu wykonywał sumiennie każdą zleconą mu pracę, jako że zależało mu na wykazaniu i sprawdzeniu się podczas stażu. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną w trybie wznowienia postępowania.. Zdaniem organu odwoławczego, bezsporny jest fakt, że z dniem podjęcia pracy, począwszy od dnia 2 stycznia 2012 r. SM utracił status osoby bezrobotnej. Wobec powyższego w pełni zasadnie organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie uchylił decyzję o przyznaniu skarżącemu stypendium. W dacie jej wydania skarżący nie posiadał bowiem statusu osoby bezrobotnej, utracił ten status z mocy samego prawa, podejmując pracę, a zatem nie powinien zostać skierowany do odbycia stażu i nie powinno mu zostać przyznane stypendium stażowe. Organ odwoławczy wskazał również, że kwestie dotyczące ewentualnego umorzenia czy rozłożenia na raty pobranego stypendium mogą być rozpatrywane w odrębnym postepowaniu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, SM wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli; 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania; 3. konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie względem skarżącego sankcji nieadekwatnej do celu, jaki winien zostać osiągnięty na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., jedynie "oczywisty stan zatrudnienia" może spowodować to, że osoba bezrobotna przestała spełniać warunki do posiadania takiego statusu. Zatrudnienia skarżącego miało natomiast charakter incydentalny, zwłaszcza, że po ustaniu stosunku pracy skarżący w dalszym ciągu spełniał przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną. Skarżący podniósł, że warunkiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest to, że nowa okoliczność lub dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydana decyzji oraz nie były znane organowi. Organy rozpatrujące sprawę potraktowały pismo ZUS z dnia 6 października 2015 r. jako nowy dowód w sprawie, tymczasem dowód ten nie istniał w dacie wydania decyzji orzekającej o przyznaniu skarżącemu stypendium. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził opisanych wyżej naruszeń prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu wznowieniowym, uregulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a., który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące przyznania skarżącemu prawa do stypendium od dnia 1 lipca 2013 r. zostało wznowione z urzędu, z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, tj. na skutek zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Za nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ uznał ujawnienie, że w okresie od 2.01.2012 r. do 31.01.2012 r. SM wykonywał pracę zarobkową na rzecz [...] w ramach umowy zlecenia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - u.p.z., bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej Pod pojęciem innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt. 11 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że z dniem podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej w [...] na podstawie umowy zlecenia, przestał on spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. i z tym dniem utracił status osoby bezrobotnej. Stan ten zaistniał niezależnie od tego jak długo skarżący wykonywał pracę. Podnoszone w skardze okoliczności, że po zakończeniu umowy zlecenia czyli po 31.01.2012 r. SM ponownie pozostawał bez pracy miałyby znaczenie, gdyby po tym dniu wystąpił on o ponowną rejestrację i został zarejestrowany w urzędzie pracy, a fakt taki nie miał miejsca. Nie są też zasadne argumenty skargi, że pomimo podjęcia pracy zarobkowej w [...] skarżący "cały czas wypełniał obowiązki osoby bezrobotnej, zgłaszając się w wyznaczonych terminach w PUP", bowiem zasadniczą cechą stanu bezrobocia jest zdolność i gotowość w każdym czasie do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu. Gotowość ta natomiast jest wykluczona, gdy osoba pozostaje ona w stosunku pracy, jak też gdy z innego powodu nie może wykonywać pracy. Nie ulega wątpliwości, że w dniach 2-31.01.2012 r. skarżący wykonując pracę zarobkową takiej gotowości i nie miał i nie mógłby podjąć zatrudnienia na podstawie skierowania z powiatowego urzędu pracy. Ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nieznane jest pojęcie zatrudnienia "incydentalnego", o którym wspomina się w skardze, w konsekwencji czego nie można być bezrobotnym "trochę", "częściowo" czy w określonym wycinku czasowym. Każde zatrudnienie lub podjęcie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z. przerywa w sposób nieodwracalny stan bezrobocia, a ponowne pozostawanie bez pracy i rejestracja tego stanu w PUP powodują powstanie nowego stanu bezrobocia. Tę zależność zauważa zresztą sam skarżący, odnosząc się do art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z., który to przepis przewiduje jedynie pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na stałe, w przypadku nie spełniania warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z., jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2652/13, reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu. Prawidłowa jest też przyjęta przez organ, a kwestionowana przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania w niniejszej sprawie – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi wydającemu decyzję. Okoliczności te czyli fakt wykonywania przez SM pracy zarobkowej w 2012 r. istotnie zostały ujawnione w piśmie ZUS z 6.10.2015 r. jednakże niewątpliwie istniały w dacie wydania decyzji o utracie statusu bezrobotnego, tj. [...] czerwca 2014 r. i nie były znane organowi. Starosta wyraźnie przyjął, że podstawa wznowienia są nowe okoliczności, nie zaś nowy dowód w postaci pisma ZUS, które nosi późniejszą datę niż decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. Jeśli chodzi natomiast o powoływaną w skardze konstytucyjną zasadę proporcjonalności – Sąd nie stwierdza jej naruszenia w rozpoznawanej sprawie. Zasada ta została sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W postępowaniu administracyjnym zasada proporcjonalności nakazuje organom użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Zastosowanie tej zasady nie może jednak prowadzić do naruszenia bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa – art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. Decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej wydana na podstawie tego przepisu, jak wskazuje w powołanym wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2652/13 NSA "potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 określony został zatem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Argumentem przemawiającym za powyższą koncepcją jest art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Należy przyjąć, że ustawodawca założył, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną, skoro dał termin 7-dniowy na poinformowanie o zaistniałym stanie prawnym. Inaczej rzecz ujmując, z przepisu tego wynika, że ustawodawca założył późniejsze potwierdzenie utraty statusu osoby bezrobotnej przez wydanie decyzji". Istotne jest także, że rozstrzygnięcie sprawy w trybie wznowienia postępowania następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygająca o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że we wznowionym postępowaniu istniała podstawa do uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do stypendium i odmowie jego przyznania z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 53 ust. 6 u.p.z. stypendium w okresie odbywania stażu przysługuje wyłącznie bezrobotnemu, a takiego statusu na dzień wydania decyzji o przyznaniu stypendium – 2 lipca 2013 r., skarżący nie posiadał wobec podjęcia pracy w dniu 2 stycznia 2012 r., a status ten utracił z mocy prawa. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.