II SA/Rz 503/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwana dalej w skrócie: "K.p.a." po rozpatrzeniu zażalenia A. D. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. (powinno być 2017 r.) nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...] marca 1985 r., znak[...]w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budynku mieszkalnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. A.D. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r. [...] wydanej przez Urząd Miejski Wydział Budownictwa, Architektury i Nadzoru Budowlanego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budynku mieszkaniowego nr 4 na odcinku ul. K. – P. dla Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w zakresie, w którym grunty dotyczy gruntu objętego Kw. [...] to jest działek o dawnych numerach 46/13 i 46/14 obr. [...] o łącznej powierzchni 8a, 30m, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję wydano na podstawie art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229 ) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. nr 8, poz.48). Ponadto zażądał stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] (istnienie zarządzenia potwierdzono w postępowaniu o zwrot nieruchomości), jako wydanego bez podstawy prawnej, przez niewłaściwy organ lub z rażącym naruszeniem prawa, wobec niemożności zrealizowania przez właścicielkę ww. działek własnych planów budowlanych. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 listopada 1986 r. - pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 4 dla Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych wydajne przez Urząd Miejski w zakresie, który dotyczy ww. działek, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję wydano na podstawie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Dz. U. nr 8, poz. 48). Dokument znajduje się w aktach sprawy o zwrot nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołując się na treść art. 61a K.p.a. wyjaśnił, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpatrzenia ma obowiązek zbadać, czy wniosek został skutecznie złożony, a zatem, czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Stadium wstępne zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Kolegium we wstępnej fazie postępowania ustaliło, że nie jest możliwa indywidualizacja materiału aktowego związanego z wydaniem wskazanych we wniosku decyzji, dotkniętych ewentualną wadą nieważności. Z wyjaśnień udzielonych przez wnioskującą spółkę wynika, że nie jest ona w posiadaniu informacji w zakresie numerów VIN zarejestrowanych pojazdów, numerów rejestracyjnych czy danych osobowych właścicieli tychże pojazdów. Ponadto z informacji przedłożonej przez Prezydenta Miasta [....] wynika, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta nie odnaleziono akt ani decyzji dotyczącej rozpatrywanej sprawy. W sytuacji braku tego elementu nie ma możliwości rozważenia podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej w ten sposób decyzji i dlatego orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaznaczył, że wniosek składał się z 3 punktów, a otrzymane postanowienie dotyczy pkt 1. Nie został też poinformowany o sposobie załatwienia spraw opisanych w pkt 2 i 3. Zaznaczył, że jego wniosek nie dotyczył żadnej spółki, która ma sie zajmować nr VIN i numerami rejestracyjnymi samochodów oraz wniósł o ujawnienie jej nazwy i zapoznanie się z wnioskiem tej spółki. Zaznaczył, że toczą się postępowania o zwrot działek aktualnie oznaczonych numerami 1149/3 i 1149/2 poł. w obr [...] i w ramach tych postępowań zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, w tym decyzje, których stwierdzenia nieważności się domaga. Wymienioną na wstępie decyzją Kolegium nie uwzględniło zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymało swoje postanowienie z dnia 28 grudnia 2017 r. w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że dokonując analizy akt administracyjnych przedmiotowej sprawy uznało, że z uwagi na brak dokumentacji związanej z wydaniem decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca zaistniała przesłanka przedmiotowa stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że organ do podjęcia rozstrzygnięcia musi mieć kompletne akta administracyjne, a Kolegium takimi aktami (kompletnymi i oryginalnymi) nie dysponuje. W skardze do Sądu skarżący A.D. zaskarżył wymienione na wstępie postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Kolegium z dnia 28 grudnia 2017 r., a także w zakresie pominięcia rozstrzygnięciem żądań wskazanych w pkt 2 i 3 swojego wniosku z dnia 24 lipca 2017 r. Uznał, że Kolegium pozostaje w zwłoce, bo Kodeks postępowania administracyjnego ustala terminy 30 lub 60 dniowe na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 K.p.a) i wniósł o wyznaczenie Kolegium terminu na załatwienie sprawy. Skarżący wniósł też o zwrot uiszczonego wpisu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia art. 61a K.p.a., gdyż nie zaszły przesłanki dotyczące niedostępności decyzji z dnia [...] marca 1985 r. Decyzja jest dostępna w aktach sprawy administracyjnej o sygnaturze [...] w Starostwie Powiatowym oraz w atakach sprawy prowadzonej przez WSA w Rzeszowie II SA/Rz 123/17. Ksero tej decyzji zostało dołączone przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, że rolą organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy odpowiadała przepisom prawa w dniu jej wydania. Zarzucił też, że uzasadnienie faktyczne jest tak niejasne, że wskazuje na stosowanie metody "kopiuj - wklej", gdyż fragment uzasadnienia postanowienia z Kolegium z dnia 28 grudnia 2018 r. pochodzi z innej sprawy. Naruszono też art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż nie uzyskał informacji żądnych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do spółki. Ponadto Kolegium naruszyło art. 15 K.p.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu, a organ brak akt sprawy tłumaczy pismem z Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r., czyli sprzed wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wywiedzionych, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania określonego aktu administracyjnego w tym przypadku postanowienia. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2017 r. II SA/Rz 151/17 dostępny na str. cbosa). Należy podkreślić, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem również w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Z przepisu art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 24 lipca 2017 r. wystąpił o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Budownictwa Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 1985 r., zarządzenia nr 8/84 z dnia 22 lutego 1984 r., na które to zarządzenie powołuje się wymieniona decyzja oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [....] listopada 1986 r. - pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 4 dla Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nie pozostaje w żadnej łączności przedmiotowej z żądaniem skarżącego, który domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie Prawa budowlanego, a w żadnym wypadku wniosek jego nie odnosi sie do rejestracji pojazdów. Podobnie nie do zaakceptowania jest uzasadnienie zawarte w postanowieniu Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. tłumaczące odmowę wszczęcia postępowania brakiem akt sprawy. Lektura uzasadnień obydwu zaskarżonych postanowień świadczy o niedostatecznym zapoznaniu się z treścią wniosku skarżącego i ustaleniu stanu faktycznego we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, która winna mieć również na celu ustalenie właściwości rzeczowej do orzekania w sprawach, których dotyczył wniosek skarżącego. Sąd zauważa ponadto, że skarżący wskazywał na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a także wyjaśniał gdzie znajdują się akta sprawy. Rację ma też skarżący, że postanowienie nie rozstrzyga o całości wniosku, gdyż nie odnosi się do żądań wymienionych w pkt 2 i 3. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast z art. 20 K.p.a. wynika, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Dla ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego wymagane jest ustalenie jego zakresu na podstawie treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i zarządzeniach w nim podanych. Wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów ( wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1432/11 - dostępny na str. cbosa). Ponadto w art. 64 § 2 K.p.a. określono, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten nie zwalnia jednak organu z podejmowania działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zgromadzenie materiału dowodowego, co stanowiłoby podstawę do ustalenia właściwości rzeczowej. Braki w postępowaniu wyjaśniającym stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. skutkowały też naruszeniem art. 6, art. 19 K.p.a. Skutki wniesienia podania do niewłaściwego organu reguluje art. 65 K.p.a. Mając na względzie wyżej opisane naruszenia postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania dla Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.