II SA/Rz 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta [...] orzekł wobec Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy [...], jako zbywcy działki nr 5330/58 o pow. 0,0828 ha, położonej w S., objętej księgą wieczystą nr [...], o wymierzeniu jednorazowej opłaty w kwocie 8 342,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określono termin uiszczenia opłaty na 30 dni od dnia ostateczności decyzji i zastrzeżono odsetek ustawowe w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. Decyzję tę wydano na podstawie przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn.zm.; dalej zwana jako "u.p.z.p."), uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla S., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. poz. 239, oraz przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej zwane jako "k.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) i art. 104 §1 k.p.a., oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p., utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Po zrekapitulowaniu ustaleń organu I instancji i zarzutów odwołania Kolegium uznało wniesione przez skarżącą Agencję Nieruchomości Rolnych odwołanie za nieuzasadnione. Przywołało treść przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który stanowił materialno-prawną podstawę decyzji. Wynika z niego, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie wyższą niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). SKO stwierdziło, że analiza akt sprawy wskazuje na przesłanki uzasadniające wymierzenie przedmiotowej opłaty. Wzrost wartości nieruchomości został wykazany w operacie szacunkowym opracowanym przez J. P. i wynika on z uchwalenia przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedle S. Działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej. W sprawie, w ocenie Kolegium, zaistniał bezpośrednio związek między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami planu miejscowego, ponieważ działka zyskała na atrakcyjności . W §11 uchwały określono wysokość opłaty na 30%. Skarżąca zapoznawała się z nim i zgłaszała uwago, a biegła udzieliła na nie odpowiedzi. Operat szacunkowy sprzedanej nieruchomości opracowany przez biegłego rzeczoznawcę Kolegium uznało za sporządzony prawidłowo. Spełnia wymogi określone przepisami art. 149 – 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 ze zm.). Brak jest w ocenie organu podstaw do jego zakwestionowania. Biegła w sposób bardzo szczegółowy dokonała analizy rynków nieruchomości przeznaczonych pod kolejne cele wskazując cechy wpływające na atrakcyjność nieruchomości, kierując się preferencjami potencjalnych nabywców. Nieruchomości przyjęte do porównania różnią się od nieruchomości objętej decyzją, jednak stanowią one nieruchomości podobne, a odrębności i ich wpływ na cenę zostały uwzględnione w operacie szacunkowym. Mając na względzie, że postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami brak było podstaw do wzruszenia wydanej decyzji. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Agencja Nieruchomości Rolnych - OT [...] zaskarżając decyzję Kolegium w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust 4 w zw. z art. 2 pkt 18) i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Agencja podkreśliła, że nadal podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odwołaniu z dnia 5 stycznia 2011 r., nr [...], zarzucając, że operat szacunkowy J. P. nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie wskazuje, w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Brak w uchwale rozstrzygnięcia co do uzbrojenia czyni wątpliwym jego wykonanie, a tym samym czyni również w ocenie skarżącej wątpliwym, czy wykonanie uzbrojenia na przedmiotowej działce będzie możliwe. Przyjęcie do porównania dla potrzeb wyceny działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym czasie oraz działek, które takie możliwości posiadają jest dowodem na to, że do wyceny nie przyjęto nieruchomości podobnych, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nie obiektywny. Biegła nie uwzględniła, że na terenie miasta powstają trzy nowe osiedla domków jednorodzinnych, tj. Osiedle P., L. oraz S., każde o odmiennych uwarunkowaniach wpływających na wartość gruntów. Osiedle P. położone jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy przebiegającej wzdłuż drogi relacji R. – L., a odległość od centrum miasta wynosi od 100 do 450 metrów. Tam działki posiadają najwyższe ceny wynoszące od 47 do 70zł za m2. Osiedle L. leży w odległości ok. 2,5 km od centrum miasta. Do osiedla prowadzi dobra droga o bitumicznej nawierzchni, realizowanych jest tam już kilkanaście obiektów, do działek doprowadzona jest woda i energia elektryczna, część dróg na osiedlu utwardzono żwirem. Ceny wahają się od 32 do 40 zł za m2. Natomiast planowane osiedle S. powstanie w pasie biegnącym od piaszczystej drogi gminnej w dół w kierunku południowo-zachodnim. Dostęp do drogi gminnej posiadają tylko działki z pierwszego szeregu, pozostałe mają tylko geodezyjnie wyodrębniony dojazd, w terenie nie ma nawet dróg polnych. Średnie ceny osiągnięte w przetargach wynosiły od 18 do 37 zł za m2. Na osiedlu nie toczą się żądne roboty budowlane. Z uzyskanych przez Agencję informacji wynika, że Gmina nie zamierza dokonywać uzbrojenia tego terenu, nie jest to również możliwe w sposób indywidualny. Porównywania cen działek na terenach Agencji do cen na Osiedlu P. dowodzi w ocenie skarżącej o nieznajomości działek budowlanych na terenie miasta. Cena sprzedanej działki może być porównywana jedynie z działkami sprzedanymi na tym osiedlu. Zakwestionowano też przyjęte przez biegłą wartości cech rynkowych i wagę niektórych parametrów działki, w tym sąsiedztwa i infrastruktury. Agencja podkreśliła, że otrzymana cena sprzedaży nieruchomości wynosząca 19 495 zł netto jest niższa, niż przyjęta w wycenie biegłej na kwotę 28 872zł. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 .§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy [...] dalej: Agencja, nie zasługuje na uwzględnienie. Objęte kontrolą Sądu decyzje nie naruszają prawa materialnego i formalnego w sposób, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W sprawie będącej przedmiotem skargi stan faktyczny ustalony został przez organy w sposób odpowiadający przepisom prawa, nadto między stronami jest niesporny. Aktem notarialnym z dnia 16 września 2010 r. Agencja zbyła działkę nr 5330/58 o powierzchni 0,0828 ha położoną w S. W dniu 5 listopada 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu zbycia nieruchomości. W trakcie postępowania wskazano, że Rada Miejska w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla w S. W trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty ustosunkowała się do wartości działki nr 5330/58 określonej przez biegłego w operacie szacunkowym i podniosła wątpliwości co do procedury jej ustalania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Na zarzuty sformułowane w piśmie Agencji odpowiedział autor operatu wyjaśniając podnoszone wątpliwości. Po wyjaśnieniu zasad szacowania Burmistrz Miasta i Gminy [...] pouczył Agencję o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wydał decyzję, która objęta została odwołaniem. Rozpoznając ten środek prawny SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ta decyzja stała się przedmiotem skargi. Skarga wskazuje na naruszenie art. 36 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu te zarzuty są nietrafne. Art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty są zobowiązani do uiszczenia jednorazowej opłaty jako stawki procentowej w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości określonej w planie miejscowym, nie większej jednak niż 30 % wzrostu wartości. Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt 18 ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad ustalania wartości nieruchomości. W tym zakresie odsyła wprost do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, z 2010 r., poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n. Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby i w sposób przyjęty w u.g.n. Odnosząc się do wskazanej regulacji przyjąć należy, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty ma być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalania wartości na użytek gospodarki gruntami. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został spełniony. Podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten spełnia warunki wymagane przepisami prawa. Analiza tego dokumentu pozwala przyjąć, że odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu. Sąd nie podziela również zarzutu strony skarżącej wskazanego podczas rozprawy. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 89 k.p.a. przez nie przeprowadzenie rozprawy. Wywód odnoszący się do naruszenia przepisów określających zasady prowadzenia rozprawy jest nietrafny, gdyż treść wskazanego przepisu wyraźnie określa warunki prowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że strona skarżąca nie zgłaszała wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Tylko przy takim wniosku można by rozważać uchybienia procesowe, o ile organ odstąpiłby od prowadzenia rozprawy. Jednak nawet wtedy to uchybienie nie musiałoby stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. W realiach sprawy taki problem nie istnieje, bo wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie został złożony. W tym stanie sprawy należy rozważyć czy nie przeprowadzenie rozprawy z urzędu narusza treść art. 89 k.p.a. W ocenie Sądu o przeprowadzeniu rozprawy z urzędu decyduje organ mając na uwadze przesłanki wskazane w przepisie. W art. 89 § 2 k.p.a. wskazano, że organ powinien prowadzić rozprawę jeżeli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Zdaniem Sądu z tego przepisu nie wynika powinność do prowadzenia rozprawy zawsze gdy przepisy wymagają działania podmiotów mających specjalistyczną wiedzę. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do skutków niemożliwych do przyjęcia, zwłaszcza w sytuacjach, gdy przepisy prawa materialnego wymagają działania podmiotów kwalifikowanych np. rzeczoznawców. Osoby takie nie są biegłymi w rozumieniu k.p.a. (procesowymi), tylko wymaganymi przez prawo podmiotami ustalającymi wskazane przez ustawy okoliczności faktyczne sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie, biorąc pod uwagę treść art. 151 p.p.s.a.