II SA/Rz 505/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy zwolnienia z połowy kosztów odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych w okresie od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. W podstawie prawnej SKO powołało art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 6 pkt 8 i 10, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 2, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – zwana dalej "u.p.s."). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2016 r. J. S. przyznana została pomoc społeczna w postaci udzielenia schronienia w Schronisku [...] w J. od dnia [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Jednocześnie z uwagi na osiągnięty dochód przekraczający 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej zobowiązano ww. do ponoszenia odpłatności za pobyt w Schronisku w wysokości 100 % wydatków, tj. 40,02 zł za dobę. Dnia [...] grudnia 2016 r. J. S. zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie z połowy kosztów za pobyt w ww. Schronisku. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił J. S. zwolnienia z połowy kosztów odpłatności za pobyt w Schronisku [...] w J. w okresie od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że miesięczny dochód wnioskodawcy to kwota 1788,80 zł netto. Natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej to 634,00 zł. Z uwagi na brak udokumentowanych wydatków związanych z np. kosztami leczenia, a także wobec przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego organ uznał, że wnioskodawca jest w stanie samodzielnie ponosić koszty odpłatności za pobyt w Schronisku. Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu [...] lutego 2017 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej operatora wyznaczonego) J. S. Przedstawił swoją sytuację życiową i materialną. Zawnioskował o zwolnienie go z odpłatności za pobyt w Schronisku przynajmniej przez okres 4 lat. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny, wyjaśniono przesłanki stanowiące podstawę wydanej decyzji. SKO zaznaczyło, że prawo do większości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. W rozpoznawanej sprawie główne źródło dochodu wnioskodawcy to emerytura, która w miesiącu poprzedzającym złożenia wniosku wyniosła 1788,80 zł. Zatem dochód dla osoby samotnie gospodarującej przekracza kryterium dochodowe, które wyniosło 634,00 zł. SKO podało, że odwołujący jest osobą bezdomną i otrzymał pomoc w postaci schronienia w schronisku dla bezdomnych. Miesięczny dochód w wysokości 1788,80 zł zobowiązuje go zatem do ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku w wysokości określonej decyzją Burmistrza Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. S. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Podał, że nadal przebywa w Schronisku [...] w J., gdzie dzienny koszt pobytu wynosi 50 zł (bez wyżywienia). Wyjaśnił, że jest starszym, schorowanym człowiekiem, który większość pieniędzy przeznacza na leki oraz zakup żywności związanej z dietą, którą zalecił lekarz. Nie korzysta z posiłków finansowanych przez MOPS [...]. Pozostałą kwotę przeznacza na środki higieny, odzież, bieliznę i inne niezbędne środki potrzebne do życia. Zawnioskował o pozostawienie go w schronisku do czasu umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia (tu odwołania), ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 127 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a do jego rozpatrzenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie, co wynika z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Wniesienie odwołania po upływie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, skutkiem czego decyzja pierwszoinstancyjna staje się ostateczna (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, teza pierwsza, LexPolonica nr 344890). Rozpatrzenie odwołania z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony – przywrócenie terminu jest dopuszczalne na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 K.p.a. – stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1006/96 – Lex nr 43356, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98 – ONSA 1999/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 860/16). Trzeba przy tym podkreślić, że rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10 – LexPolonica nr 2581824). Zatem stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że kontrolowana decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli dotknięta jest tzw. kwalifikowaną wadliwością. Jak wynika bowiem z akt sprawy wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) w sprawie odmowy zwolnienia z połowy kosztów odpłatności za pobyt w Schronisku [...] w J. została doręczona J. S. w dniu 26 stycznia 2017 r. Zawierała ona w swej treści również prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Tymczasem J. S. odwołanie od w/w decyzji wniósł za pośrednictwem poczty, w dniu 14 lutego 2017 r., a więc z kilkunastodniowym opóźnieniem, naruszając tym samym przepis art. 129 § 2 K.p.a. Mimo uchybienia terminu do wniesienia odwołania, określonego w/w przepisem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie wniesione przez J. S. wydając kontrolowaną decyzję. Z omówionych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.