II SA/Rz 506/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej R. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. zmiany powierzchni oraz przebiegu granic działek nr 1703, 1702, 1706 i 2601 oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240, z 2005 r., poz. 2027 ze zm.). Decyzja organu odwoławczego zapadła po uwzględnieniu odwołania Gminy [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że utrzymanie operatu w stanie aktualności jest obowiązkiem Starostów i polega na wprowadzaniu zmian danych ewidencyjnych wynikających z prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych i innych dokumentów ilustrujących stan ewidencyjny. Zmiana powierzchni działki wiąże się ze zmianą przebiegu jej granic, a to oznacza, że tego rodzaju zmiany mogą być wprowadzane w oparciu o dokumentację geodezyjną, sporządzoną dla potrzeb właściwego postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju zmiany nie mogą być korygowane w ramach czynności zmierzających do usunięcia błędów geodezyjnych, bo w takim trybie nie można decydować o zasięgu prawa własności. Wskazując na powyższe zasady postępowania ewidencyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że Starosta Powiatu [...] wydając decyzję będącą przedmiotem odwołania nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, przyjmując jako oczywiste ustalenia z operatu geodezyjnego sporządzonego na użytek prowadzonego postępowania. Stan taki jest niedopuszczalny, bo takiego działania nie akceptuje Gmina [...], która kwestionuje przebieg granicy między działką nr 1703 a działką nr 1706. Nowo wyliczona powierzchnia działki nr 1703 jest kwestionowana również przez właściciela działki 1702. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej odwołanie Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie, a organ pierwszej instancji jest zobowiązany w ponownie prowadzonym postępowaniu do analizy wszystkich materiałów geodezyjnych z udziałem wszystkich stron. W ramach tego postępowania powinien wskazać, czy stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym i faktycznym. Na tej podstawie powinien odnieść się do zarzutów podnoszonych przez R. J., zwłaszcza czy w trakcie działań geodezyjnych nie został popełniony oczywisty błąd związany ze sztuką geodezyjną. Z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodziła się R. J. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania. Pośród naruszeń przepisów postępowania wskazała na naruszenie art. 77 w związku z art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty Powiatu [...] nie była poprzedzona postępowaniem, w ramach którego nie ustalono stanu faktycznego sprawy. Obok wskazanego naruszenia skarżąca stwierdziła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszył także treść art. 6, art. 11 i art. 107 przez wydanie decyzji, która nie spełnia wymogów formalnych, w szczególności nie przytoczenie podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygania. Wskazując na naruszenia prawa materialnego skarżąca podkreśliła, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest sprzeczna z art. 32 § 2 i § 3 prawa geodezyjnego, bo w sposób nieuprawniony przyjęto, że niestawiennictwo stron w trakcie czynności podejmowanych przez geodetę jest równoznaczne z ich nieuczestnictwem w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej decyzja odwoławcza narusza art. 20 prawa geodezyjnego w związku z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) przez nie uznanie mocy dowodowej dokumentacji określającej przebieg granicy między działkami nr 1703 i nr 1706, w sytuacji, gdy dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią podstawę dokonywania określonych wpisów. Wskazując ten zakres naruszeń, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. W piśmie uzupełniającym skargę R. J. dodatkowo wskazała na naruszenie art. 10 k.p.a. oraz zażądała zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja narusza przepisy prawa, zatem skarga R. J. zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze skarżącą, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Poza sporem pozostaje, że organ odwoławczy nie wykazał naruszeń przepisów, które określają zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a ten rodzaj naruszenia uczynił podstawą własnego orzekania. Sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszeń prawa procesowego w takim zakresie, który dawał podstawę do uchylenia decyzji Starosty Powiatu [...]. Akta sprawy przeczą takiemu poglądowi. Słusznie strona skarżąca wskazała, że brak udziału stron w postępowaniu przed geodetą, w sytuacji gdy strony te zostały o nim poinformowane nie może być wadą postępowania. Tym bardziej, nie można uchylać decyzji i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy akta sprawy zawierają dowody wskazujące na okoliczności będące podstawą orzekania. W sprawie objętej skargą stan faktyczny jest jasny i jednoznaczny, wymaga tylko stosownej oceny prawnej, do której jest zobowiązany organ odwoławczy. Stosowanie w postępowaniu drugoinstancyjnym orzekania kasacyjnego wskazanego w treści art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Może mieć ono miejsce jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w ogóle albo w nieznacznym zakresie i orzekanie merytoryczne nie jest możliwe bez uzupełnienia sprawy w zakresie określenia stanu faktycznego. W każdym innym przypadku organ drugiej instancji ma nakaz orzekania merytorycznego, a doprecyzowanie stanu faktycznego sprawy powinno następować w ramach stosowania art. 136 k.p.a. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd WINGiK uchylając sprawę nakazuje podjęcie przez Starostę Powiatu [...] czynności, które mają polegać na właściwym zastosowaniu przepisów prawa geodezyjnego. Zatem nie są to czynności postępowania wyjaśniającego, ale związane z wykładnią prawa. Ten rodzaj działań nie mieści się w treści art. 138 § 2 k.p.a. Z tego więc względu Sąd był zobowiązany uchylić skarżoną decyzję. Konsekwencją tego orzeczenia jest obowiązek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonania oceny decyzji Starosty Powiatu [...] z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W ramach tej oceny organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na fakt, że podstawą decyzji administracyjnej może być tylko przepis prawa materialnego, a nie przepisy kompetencyjne, do jakich należy zaliczyć art. 22 i art. 20 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo organ powinien odnieść się do możliwości wydawania decyzji przez organ geodezyjny pierwszej instancji, która dotyczy zmian danych ewidencyjnych wprowadzonych do operatu ewidencyjnego, jeżeli są one błędne. Wreszcie Sąd zauważa, co słusznie podkreśla WINGiK, że organy geodezyjne nie są uprawnione do kształtowania zasięgu (granic) własności nieruchomości. Stanowisko takie nie wyklucza jednak obowiązku organów geodezyjnych do poprawnego sporządzania map zgodnie z danymi ewidencyjnymi. Jednak mapy nigdy nie rozstrzygają zakresu własności, co najwyżej są ich obrazem, a jeśli niezbyt udolnym, to konflikty na tym tle rozstrzygnie postępowanie rozgraniczeniowe. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 210 p.p.s.a.