II SA/Rz 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. Z. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nałożył na inwestora M. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego, wybudowanego na działce ewid. nr 1403, w I., uwzględniającego zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r., nr [...] projektu budowlanego tego obiektu. W związku z powyższym Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. N. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego na działce nr ewid. 1403 w I. W dniu 17 grudnia 2012 r. W. Z. działający przez adwokata M. M. złożył do Starosty wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., motywując powyższe podstawa przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wznowieniu postępowania i rozpoznaniu wniosku Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Jednocześnie stwierdził, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa polegającym na nieskierowaniu decyzji do wszystkich osób, którym przysługiwał przymiot strony w dniu jej wydania. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony przed upływem miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zostało skierowane do wszystkich osób, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Podał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wznowiono postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Organ uznał, że w wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. W odwołaniu od tej decyzji W. Z. reprezentowany przez adwokata wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla działki ewid. nr 69/1 z obr. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że okoliczność pominięcia udziału skarżącego w przedmiotowym postępowaniu nie spowodowała negatywnych skutków dla poprawności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Poza sporem jest bowiem okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji funkcjonowała w obiegu prawnym decyzja z dnia [...] października 2011 r., którą PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wobec tego prawidłowe jest ustalenie Starosty, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia brak uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda powołując się na linię orzecznictwa sądowego wskazał, że na tle stosowania art. 146 § 2 k.p.a., brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym okaże się, że decyzja jest wadliwa formalnie, a nie materialne. Odnosząc się do stawianych w odwołaniu zarzutów Wojewoda uznał, że są one niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. Z. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku podstaw do uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej treści odpowiadająca decyzji dotychczasowej, 2) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przedwczesne wydanie decyzji, mimo trwającego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. projektu budowlanego zamiennego tego budynku, uzasadniającego zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, 3) art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności przyczyn, dla których zdaniem organów I i II instancji postępowanie wszczęte na skutek skargi o wznowienie nie mogło doprowadzić do wydania decyzji innej treści niż decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., 4) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo nie zakreślenia stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości, że gdy podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę było wydanie przez PINB decyzji o nałożeniu obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to rozstrzygnięcie kwestii nieważności tej decyzji stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o uchylenie decyzji o pozwolenia na budowę. W sprawie organy obydwu instancji powinny były więc zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r., gdy decyzja w tej ostatniej sprawie może skutkować odpadnięciem podstawy decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać należy, że kontrola Sądu odbywa się w określonej kolejności; najpierw sprawdza się czy istnieją wady powodujące nieważność decyzji, w razie negatywnego wyniku Sąd przystępuje do badania czy naruszono przepisy postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dopiero, gdy nie ma takich naruszeń Sąd może przystąpić do kontroli ewentualnych naruszeń prawa materialnego i ich wpływu na wynik postępowania. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z niektórych przyczyn w niej podniesionych. Bezsporna jest okoliczność, że skarżący (ale też inne osoby, będące w chwili wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. współwłaścicielami inwestowanej nieruchomości, dla których ustanowiono odrębną własność lokali w budynku) nie brał udziału w postępowaniu, w którym zapadła decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 36, 36 a, ust. 2 p.b., zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Z akt sprawy wynika, iż PINB ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., (wydaje się zaszła oczywista omyłka pisarska w dacie decyzji przy oznaczeniu roku – 2010 zamiast 2011 r.) nałożył na inwestora M. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego wybudowanego na działce ewidencyjnej nr 1403 w I., uwzględniającego zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzję tą PINB wydał w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Niewątpliwie byt prawny decyzji wydawanej w oparciu o art. 36 a ust. 2 p.b. zależy od uprzedniego istnienia w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 36 a ust. 2 p.b. W swym odwołaniu skarżący podnosił, że zostało wszczęte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. wydanej właśnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wada dająca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji to wada tkwiąca w tej decyzji od samego początku. Stwierdzenie nieważności jest instytucją eliminującą z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta wadliwością od chwili jej wydania tj. ze skutkiem ex tunc. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (B. Graczyk "O niektórych zagadnieniach... str. 92, uzasadnienia wyroków NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98 niepubl. z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 555/98, niepubl. oraz z dnia 6 października 1997 r. sygn. akt SA 14/97 niepubl.) zarówno o charakterze materialnym jak i procesowym. W tym konkretnym przypadku ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji PINB opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., którą nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, a więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które przecież de facto warunkuje co do zasady w ogóle wydanie decyzji w oparciu o art. 36 a ust. 2 p.b., mając na uwadze skutek stwierdzenia nieważności zdaniem Sądu należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przecież gdyby nie było decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. to nie byłoby podstaw do wydania decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji jak wyżej wskazano są takie, że decyzja ta jest eliminowana z obrotu prawnego, jakby jej nie było od samego początku. Dlatego zarówno rozpoznanie jak i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 36a ust. 2 p.b. w tym przypadku zależy od bytu prawnego decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe, które już – według informacji skarżącego – jest w toku. Takie stanowisko jest uzasadnione właśnie skutkami instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i zależnością w ogóle podstaw do wszczęcia i rozstrzygnięcia postępowania, które właśnie zostało wznowione. Organ II instancji powinien więc ustalić czy rzeczywiście postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. zostało wszczęte a jeśli tak jest, zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto umknęło uwadze organu, iż podstawą wznowienia postępowania był niezawiniony brak w nim udziału skarżącego. Nie brał on również udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] października 2011 r. Okoliczności te powinny tym bardziej zostać uwzględnione we wznowionym postępowaniu w związku z brzmieniem art. 81 k.p.a. Mimo, iż warunkiem wydania decyzji w oparciu o art. 36 a ust. 2 p.b. jest uprzednie wydanie decyzji, której podstawą jest art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to fakt wydania i istnienia takiej decyzji jest nie tylko okolicznością prawną ale i faktyczną. W świetle art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności z art. 10 § 2 k.p.a. W tej sytuacji przeprowadzenie postępowania bez zawiadomienia strony skarżącej o możności wypowiedzenia się, o której mowa w art. 81 k.p.a. dodatkowo narusza art. 8 k.p.a. a więc zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, mimo iż w istocie nie wykazano jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć naruszenie przez organy przepisu art. 10 k.p.a. Mając na uwadze wcześniej wskazane naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które w związku z treścią art. 146 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji podnoszonego przez stronę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, od której bytu prawnego (ze skutkiem ex tunc) co do zasady zależy wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącego koszty składają się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata, zgodne z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (...) (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 461) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.