II SA/Rz 507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu wykonania obowiązku -skargę oddala- II SA/Rz 507/17 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wniosku SR, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie piwnic, pierwszego piętra i poddasza użytkowego budynku handlowo – usługowego, zlokalizowanego na działkach nr 1744/2 i 1744/6 w [...]. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do zamontowania w terminie do dnia 30 października 2016 r. platformy do transportu osób niepełnosprawnych z szybem samonośnym. Decyzja została wydana w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz .U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", W dniu 26 października 2016 r. SR i TR zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przedłużenie terminu do zamontowania platformy dla osób niepełnosprawnych. Uzasadniając zgłoszone żądanie podali, że część lokali ww. budynku nie została jeszcze wynajęta, przez co dysponują ograniczonym dochodem, zaś realizacja platformy wiąże się ze sporymi nakładami finansowymi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 i art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił "zmiany terminu montażu platformy dla osób niepełnosprawnych z szybem samonośnym przy budynku handlowo – usługowym, zlokalizowanym na działkach nr 1744/2 i 1744/6 położonych w miejscowości [...]". Uzasadniając wydaną decyzję podał, że oddany do użytku budynek handlowo – usługowy musi odpowiadać wymogom stawianym przepisami ustawy Prawo budowlane obiektom użyteczności publicznej, a zatem posiadać urządzenie pozwalające na korzystanie z obiektu przez osoby niepełnosprawne. W opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązano inwestora do wykonania platformy dla osób niepełnosprawnych informując jednocześnie, że niewywiązanie się w terminie z nałożonego obowiązku skutkować będzie wygaśnięciem decyzji w myśl art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, wyznaczony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ponad 2-letni termin na wykonanie wskazanych robót budowlanych był terminem wystarczającym na zapewnienie dostępu do obiektu osobom niepełnosprawnym, a okoliczność ograniczonych dochodów osiąganych z tytułu wynajmu lokali nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. SR wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że budynek został wyposażony w "instalację przywoławczą na poziomie parteru", a zatem osoba niepełnosprawna może poprzez "naciśnięcie guzika dzwonka" przywołać osoby pracujące na poziomie pierwszego piętra, celem jej obsłużenia. Montaż platformy jest ponadto związany ze znacznymi nakładami finansowymi oraz koniecznością wykonania szeregu robót budowlanych, związanych m.in. z koniecznością likwidacji otworu okiennego i wykonaniem otworu drzwiowego, przeróbką instalacji centralnego ogrzewania oraz przebudową konstrukcji dachu, co w obecnym okresie zimowym czyni praktycznie niemożliwym wykonanie nałożonego obowiązku. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe funkcjonowanie obiektu użyteczności publicznej bez zapewnienia warunków do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne – nie leży to w interesie społecznym. Tym samym nie zostały zachowane przesłanki pozwalające na zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. w zakresie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję SR wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w opisywanej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające zmianę opisanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. W ocenie skarżącego argumenty przedstawione na uzasadnienie wniosku o zmianę decyzji stanowią niewątpliwie słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., zaś termin wyznaczony przez organ jest terminem procesowym, który może podlegać przedłużeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi w ramach tej kontroli następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o art. 155 k.p.a., regulujący jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji jest zgoda strony. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 października 2014 r., wydana na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, udzielająca SR pozwolenia na użytkowanie piwnic, pierwszego piętra i poddasza użytkowego budynku handlowo – usługowego, na działkach nr 1744/2 i 1744/6 w [...] i jednocześnie zobowiązująca inwestora do zamontowania platformy do transportu osób niepełnosprawnych z szybem samonośnym w terminie do dnia 30 października 2016 r. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą (por. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s.690. A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 865 oraz wyrok NSA z dnia 23.03.2001 r., IV SA 1515/96, LEX Nr 53442, wyrok NSA z dnia 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, Monitor Prawniczy 2003/14/627). Wobec tego przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale także decyzje zobowiązujące. Z przepisu tego wynika również, że zastosowanie wskazanego w nim trybu ma na celu wyłącznie zmianę na przyszłość sytuacji prawnej strony, a zatem określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek muszą istnieć w dacie dokonywania zmiany. Uwaga ta ma szczególnie doniosłe znaczenie dla decyzji, w których został określony termin dla realizacji przyznanych uprawnień, czy nałożonych obowiązków. Upływ zastrzeżonego terminu skutkuje bowiem brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, tj. czy terminu, czy zakresu obowiązku (uprawnienia) – por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6. 11.2015 r., II SA/Wa 745/15, LEX Nr 1941477). W rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę decyzji został złożony w dniu 26 października 2016 r., w sytuacji, kiedy termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją źródłową upływał 30 października 2016 r., a decyzja organu I instancji została wydana [...] grudnia 2016 r., a więc już po upływie tego terminu. Już ta okoliczność uniemożliwiała uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę decyzji w zakresie terminu. Niezależnie od tego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W zaskarżonej decyzji słusznie stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, a konkretnie interes społeczny nie pozwala na zmianę decyzji. Należy pamiętać, że przedmiotem nałożonego na skarżącego obowiązku był montaż platformy do transportu dla osób niepełnosprawnych. Biorąc pod uwagę handlowo - usługowy charakter budynku nie wymaga szerszego komentarza okoliczność, że funkcjonowanie takiego budynku bez platformy dla niepełnosprawnych jest sprzeczne z interesem społecznym. Przedmiotowy budynek dopuszczono warunkowo do użytkowania i stan taki trwał ponad 2 lata. Okres ten był wystarczający na wykonanie obowiązku. W realiach rozpoznawanej sprawy uwzględnienie zatem interesu strony nie było możliwe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23.10.2015 r., II OSK 2911/14, LEX Nr 1987183, słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 i art. 155 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). W sytuacji sprzeczności interesu skarżącego z interesem społecznym podnoszone w odwołaniu względy – zarówno o charakterze ekonomicznym, jak i organizacyjnym, nie mogły wpłynąć na treść wydanej decyzji. Z wszystkich tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a w związku z tym skarga podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.