II SA/Rz 508/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie -skargę oddala- Przedmiotem skargi R. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z nia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymującaw mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z nia [...] stycznia 2010 r., nr [...] o odmowie udzielania pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego wolnostojącego - bez garażu na działce nr 280/2 obr. [...] przy ul. K. [...] w R. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 5 ustawy z nia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., określanej dalej jako p.b.). Z akt administracyjnych sprawy i decyzji objętej skargą wynika, że R. i L. W. realizując roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 280/2 w R. w sposób istotny odstąpili od warunków udzielonego pozwolenia. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. PINB wstrzymała roboty budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] PINB nakazał inwestorom wykonać roboty budowlane doprowadzające stan faktyczny do stanu zgodnego prawem. Decyzja ta został uchylona w całości przez WINB decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] i przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z przyłączami przy ul. R. w R. Decyzja ta został utrzymana w mocy przez WINB decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił udzielania pozwolenia na użytkowanie, którego domagali się inwestorzy we wniosku złożonym w dniu 23 listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia, wdrożono procedurę naprawczą w oparciu o art. 50 i 51 p.b. Zobowiązano inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 30 listopada 2010 r. Reasumując organ wyjaśnił, że na tym etapie postępowania, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku. Przedmiotowe postępowanie dotyczy inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., tymczasem decyzja ta na skutek decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2009 r. podlegać będzie uchyleniu w trybie art. 36 a ust. 2 p.b., a podstawą do zakończenia procesu inwestycyjnego będzie decyzja PINB wydana na podslawie- art. 51 ust. 4 p.b., nałoży ona na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego budynku mieszkalnego wolno stojącego, bez garażu na działce nr 280/2 obr [...] przy ul. K. [...] w R., czy też jego części - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożył L. W. wnosząc o jej uchylenie w całości, alternatywnie o umorzenie postępowania. Zarzucił błędną kwalifikację dokonanych odstępstw i prowadzonego postępowania naprawczego. W jego ocenie w trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono istotnych odstępstw w zakresie wykonywania tej części budynku, której pozwolenie na użytkowanie się domaga. Podniósł, że istnieje możliwość legalnego przystąpienia do częściowego użytkowania budynku. WINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, do czasu wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót - inwestor nie dysponuje dokumentem, uprawniającym go do prowadzenia robót budowlanych. Wyjaśnił, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zastępuje uchylone pozwolenie na budowę i jest podstawą do kontynuowania robót budowlanych. W decyzji tej zatwierdza się też projekt zamienny, który zastępuje dotychczasowy projekt budowlany. Konkludując organ odwoławczy naprowadził, że wniosek o wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego może więc być rozpatrzony dopiero po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego i wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 p.b. Nadmienił, że jeżeli zobowiązani nie przedłożyliby projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie, organ zobowiązany byłby nałożyć na nich jedną z sankcji, wówczas przystąpienie do użytkowania nawet części budynku nie jest możliwe. Skargę na tę decyzję wniosła R. W. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zwróciła się również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa administracyjnego polegającego na nie przeprowadzeniu oględzin, które winny być przedmiotem postępowania dowodowego przez co naruszono art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a., niezastosowanie normy przewidzianej w art. 54 ust. 1 p.b., niezastosowanie normy przewidzianej w art. 59 ust. 3 p.b., przyjęcie, że dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu praw materialnego. W uzasadnieniu wskazała, że należy stosować przepisy jakie obowiązywały w 2003 r., kiedy prace były wykonywane, podając treść obwiązującego w tym czasie art. 36 a p.b. Podniosła, że wnioskodawcy złożyli zawiadomienie w dniu 23 listopada 2009 r. o zamiarze użytkowania parteru budynku, bez garażu, zgodnie z art. 55 pkt 3 p.b. W jej ocenie to inwestor decyduje czy dokonuje odbioru całościowego czy częściowego. Organ zaś nie stwierdził, że w zakresie w jakim zgłoszono część budynku do użytkowania stwierdzono jakiejkolwiek odstępstwa. Zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydłużył termin prawa materialnego, co jest niezgodne z prawem. Wskazał, że w terminie 21 od dnia złożenia wniosku stronom nie doręczono decyzji. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na podstawie jakich dowodów organ uznał, że pozostały do wykonania jakiekolwiek roboty budowlane w części objętej zgłoszeniem ani też, że dokonano jakichkolwiek odstępstw. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji został rozpoznany przez WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lipca 2010 r. ,sygn. akt II SA/Rz 508/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że wnioskiem z dnia 18 listopada 2009r R. i L. W. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego /data wpływu 23.11.2009 r./, na podstawie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r Nr 156,1118 ze zm./ o wydanie pozwolenia na użytkowanie w części /parter budynku bez garażu/ budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...]. Powołany wyżej przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli: 1/ na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, 2/ zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo 51 ust. 4, 3/ przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie w części obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Z tego bowiem przepisu wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1 zaś przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Odnosząc się odesłania zawartego w cyt. wyżej przepisie , a powołanym jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia - art. 51 ust. 1, to niespornym jest w istocie między stronami, że przepis ten, ukształtowany został treścią art. 7 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, z którego wynika, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Natomiast kolejne odesłanie zawarte w art. 59 ust 5 Prawa budowlanego, dające organowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wskazuje na treść art. 57 ust. 1-4. Z przepisu art. 57 ust.1 powołanej wyżej ustawy wynika, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć: 1/ oryginał dziennika budowy, 2/ oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3/ oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4/ protokoły badań i sprawdzeń, 5/ inwentaryzację geodezyjną podwykonawczą, 6/ potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami odbioru wykonanych przyłączy oraz 7/ kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7. Z kolei przepis art. 57 ust.2 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmian nieodstępujacych w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 lit a powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Ustęp 3 tego artykułu nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku, o którym mowa w ustępie 1, oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, zaś ust. 4 art. 57 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia w/w/ dokumentów, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Kolejnym odesłaniem, zawartym w art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego dającego podstawę prawną organowi do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 51. To właśnie odesłanie dało organowi podstawę prawną do wydanie decyzji odmawiającej wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nawet w części,, którego wniosek inicjujący postępowanie w trybie określonym art. 55 Prawa budowlanego dotyczył. Z akt sprawy bowiem wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust.l pkt.4 i art. 50 ust.2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane w tym obiekcie dopatrując się istotnych odstępstw od decyzji pozwalającej na budowę. Z akt sprawy również wynika, że następnie wydana została decyzja, w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nakazującą R. i L. W. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego. Skoro przepis art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego daje podstawę organowi do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie odsyłając do odpowiedniego stosowania art. 51 , to wydanie przez organ decyzji w oparciu o treść art. 51 ust. 3 pkt. 3 jest właśnie podstawą takiego orzeczenia. Z przepisu bowiem tego ostatniego wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian. W tym stanie rzeczy nie znajdują uzasadnienie podnoszone w tym postępowaniu zarzuty skargi kwestionujące ocenę stwierdzonych odstępstw jako istotne , bowiem tryb postępowania zastosowany w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt. 3 w/w/ ustawy, implikuje rozstrzygniecie przewidziane ust. 4 lub 5 tego przepisu. Z przepisu bowiem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona- o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mając na uwadze zestawienie wyżej przytoczonych przepisów prawidłowo orzekające w sprawie organy przyjęły, że w tym stanie sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu, nawet w części, bowiem na etapie rozstrzygnięcia określonego art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego , zarówno możliwym jest kolejne rozstrzygniecie przytoczone wyżej, określone art. 51 ust 4 w/w ustawy, ale również możliwym jest zastosowanie przez organ rozstrzygnięcia określonego art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego . Oznacza to, że uwzględnienie wniosku skarżącej i wydanie pozwolenia na użytkowanie w stanie sprawy - wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego - byłoby przedwczesne. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przez orzekające w sprawie organa przepisu art. 54 ust. 1, a w konsekwencji art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zawiadomienie o zakończeniu budowy składała, a więc w tym trybie postępowanie nie mogło się toczyć. Wskazać nadto należy, że nawet przyjecie bez sprzeciwu przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Konsekwencją takiej oceny jest również konkluzja, że organ nie mógł tym samym naruszyć przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 a także art. 107 § 1 i § 3 kpa z uwagi na prowadzenie przez organ równolegle postępowania w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego i wydania w tamtym postępowaniu stosownych decyzji dla wydania których niezbędne jest dokonanie oględzin. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.