II SA/Rz 51/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A.T. i R. T. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2023 r. nr OA.7722.23.2.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego – skargę oddala – Zaskarżonym postanowieniem z 17 listopada 2023r. nr OA.7722.23.2.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 775 ze zm.- dalej K.p.a. ) po rozpatrzeniu zażalenia A.T i R.T (dalej: Skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej PINB bądź organ I instancji) z dnia 5 września 2023r. znak: PINB.IV.5160.5.2022 o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2023r. poz. 682 - dalej P.b.), dla garażu w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr ewid. (...) w (...) - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji . Z treści zakażonego postanowienia wynika, że Skarżący w dniu 15 czerwca 2023r. złożyli wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla garażu o wymiarach 6,30 m x 4,18 m w zabudowie szeregowej położonego na działce nr ewid. (...) w (...). Kwestia legalności i prawidłowości budowy przedmiotowego garażu była uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego, z uwagi na interwencję (...)., wynikającą z faktu wybudowania garażu w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji (...) - (...) DN 250/300, w segmencie SRP (...) DN100, obejmującej działkę nr ewid. (...) w (...). Decyzją z dnia 25 marca 2022 r. znak: PINB.IV.5160.5.2022 organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę w/w budynku garażu. Decyzja została skutecznie doręczona stronom i nie została zaskarżona. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, Skarżący wnieśli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jednakże PWINB odmówił przywrócenia terminu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 26 kwietnia 2023r. II SA/Rz 1337/22, oddalił skargę w tym przedmiocie. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu stała się zatem ostateczna i prawomocna. Organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek Skarżących o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dotyczącego przedmiotowego garażu, opisanym na wstępie postanowieniem z 5 września 2023r. odmówił Skarżącym wszczęcia tego postępowania. W uzasadnieniu organ odwołał się do wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, w zakresie daty wzniesienia budynku spornego garażu, w ramach którego – wobec sprzecznych oświadczeń stron i świadków zbadał dane archiwalne dotyczące zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu dostępne na stronie www.geoportal.gov.pl – ustalił, że budowa tegoż garażu została zakończona nie wcześniej niż 14 lat wstecz, licząc od daty sporządzenia zaskarżonego postanowienia tj. nie wcześniej niż w lutym 2009r. Wobec tego uznał, że przepis art. 49f P.b. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, - art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 75 § 1 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, oraz obowiązek ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz przeprowadzenia potrzebne w tym celu dowodów (art. 7 K.p.a.), postępowanie zaś winien prowadzić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a. ). Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy, powołując się na art. 61a §1 K.p.a., stwierdził że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie żądanego przez Skarżących postępowania, w postaci funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji dotyczącej tożsamego przedmiotu sprawy. Podkreślił bowiem, że Skarżący nie mogą ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie legalności i prawidłowości budowy wymienionego garażu Skarżących, organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia 25 marca 2022r. znak: PINB.IV.5160.5.2022 nakazującą inwestorom rozbiórkę budynku garażu, w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr ewid. (...) w (...). Wobec tego, w rozpatrywanym przypadku nie było podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podtrzymali zarzuty złożone w odwołaniu tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.pa. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 75 § 1 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podkreśli, że w toku prowadzonego postępowania organy obu instancji powinny były zebrać i rozpatrzeć w sposób wyczerpujący zgromadzony materiał dowodowy, gdy tymczasem w sposób nieprawidłowy dokonały ustaleń okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący podkreślili, że w toku przeprowadzonej w sprawie rozprawy administracyjnej, świadek K.W. - sąsiad Skarżących w sposób jednoznaczny oświadczył, że w momencie zakupu własnego garażu tj. w 1994 roku garaż należący do Skarżących już stał. Świadek nie miał jedynie pewności, co do tego, czy garaż Skarżących był wówczas wykończony. Zeznania te potwierdził kolejny świadek – K.W. oświadczając, że podczas zakupu garażu przez rodzinę (...), garaż Skarżących posiadał z pewnością jedną ze ścian. Świadek nie pamiętał jedynie czy garaż ten był wtedy przykryty dachem. W ocenie Skarżących organy obu instancji, odmawiając wiary powołanym zeznaniom świadków i opierając się jedynie na dowodzie w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych dostępnych na stronie geoportalu w sposób niezasadny przyjęli datę powstania przedmiotowego garażu na 2009 r. W ocenie Skarżących wnioskowanie to stanowiło dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t. ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, tj. zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie PINB odmawiające wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją organu I instancji nakazującą rozbiórkę garażu w zabudowie szeregowej, co do którego złożony został - w postępowaniu będącym obecnie przedmiotem kontroli Sądu - wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Decyzja o nakazie rozbiórki spornego garażu w zabudowie szeregowej została wydana 25 marca 2022r. Nie została zaskarżona w ustawowym terminie, a wyrokiem z 26 kwietnia 2023r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę Skarżących w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji o nakazie rozbiórki. W tej sytuacji, w dniu 15 czerwca 2023r. Skarżący złożyli do organu nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego garażu, o konieczności rozbiórki którego, organ nadzoru budowlanego orzekł ostateczną decyzją administracyjną. W myśl art. 49f ust. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 32 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane i innych ustaw (Dz. U. 2020r. poz. 471) wprowadzającej art. 49f ust. 1 P.b. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f P.b. w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy było umożliwienie inwestorom istniejących obiektów budowlanych, wzniesionych z naruszeniem prawa, zalegalizowanie istniejących długotrwale obiektów, z zastrzeżeniem jednakże, że nie dotyczy to obiektów budowlanych, w stosunku do których uprzednio zapadła już decyzja o nakazie rozbiórki. Jest to logiczną konsekwencją zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) oraz zakazu ponownego orzekania w sprawach tożsamych, obarczonego sankcją nieważności (art. 156 §1 pkt 3 K.p.a.). Jest to również logiczną konsekwencją konkurencyjności obu rozstrzygnięć - tj. rozstrzygnięcia o legalizacji obiektu budowlanego oraz o nakazie jego rozbiórki. Rozstrzygnięcia te są rozstrzygnięciami stanowiącymi efekt końcowy postępowania naprawczego, podejmowanymi w tym samym przedmiocie sprawy, tyle że rozstrzygające sprawę w sposób odmienny, co do jej istoty. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, jeśli w sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca Skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku, to wykluczone jest ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie tej samej samowolnej budowy, bez uprzedniego wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r. II OSK 1493/22, oraz z dnia 14 marca 2023 r. II OSK 2871/21). Skoro zatem w obrocie prawnym istnieje decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji tego samego obiektu budowlanego - bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nakazie jego rozbiórki. W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy zasadnie postanowiły odmówić wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, choć zauważyć należy, że argumentacja organu I instancji wprowadziła Skarżących w błąd, co do przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania realizacyjnego w ich sprawie. Niezależnie bowiem od rozstrzygnięcia, podnoszonych w treści skargi zarzutów nieprawidłowego ustalenia daty wzniesienia spornego garażu – żądanie Skarżących wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w odniesieniu do przedmiotowego garażu, nie może zostać uwzględnione z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu. Niezależnie zatem od tego kiedy wzniesiony został przedmiotowy garaż tj. czy stan faktyczny sprawy pozwala na zastosowanie art. 49 f P.b z uwagi na określony w nim termin, a także niezależnie od tego czy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie i słusznie odmówił wiarygodności zeznaniom składanym przez świadków – istnieje inna istotna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie w stosunku do garażu Skarżących procedury legalizacyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 61a § 1 K.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2018 r., I OSK 1825/17, LEX nr 2491766; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, LEX nr 2399121; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2931/15, LEX nr 2384121) lub sprawy, w której już toczy się postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r., II OSK 1773/15, LEX nr 2304014) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2022 r., II SA/Kr 1165/22, LEX nr 3458295. Ponadto, w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że do uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in.: wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61a; wyroki WSA w Gliwicach z dnia: 25 maja 2022 r., II SA/Gl 25/22; II SA/Gl 289/22; wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 1625/21, CBOSA). Niezależnie od powyższego nadmienić należy, że postępowanie legalizacyjne, będące postępowaniem naprawczym zmierza do doprowadzenia nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, o ile uzyskanie tego stanu jest możliwe do osiągnięcia. Jeśli obiekt budowlany ma cechy wykluczające jego legalną budowę, zakończenie postępowania naprawczego decyzją o legalizacji nie będzie możliwe. Garaż będący przedmiotem postępowania został wzniesiony w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia -w odległości 11 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia. Okoliczność ta, w połączeniu z faktem, że garaż ten wzniesiono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, była bezpośrednią przyczyną wydania decyzji o jego rozbiórce. Przed wydaniem tej decyzji organ rozważył możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że pomimo tego, że budynek odpowiada zapisom obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie spełnia norm zawartych w przepisach techniczno –budowlanych. Nie może zatem dojść do legalizacji obiektu, który usytuowany jest w niedopuszczalnej odległości od gazociągu wysokiego ciśnienia. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie oraz pozostałe przesłanki, które występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki: NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14, NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić że sprawa samowolnej budowy garażu została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce, po uprzednim rozważeniu możliwości legalizacji tego obiektu, co stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w tym samym przedmiocie. Słuszne były zatem wnioski organu odwoławczego, który stwierdził, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego garażu i prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. , albowiem zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia (stan res iudicata, tj. sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.