II SA/Rz 510/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności wykonywanych robót z pozwoleniem na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi D. D. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, którą wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...], znak [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. N. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej Nr [...] ul. N., S. i D. w N. na działkach nr ewid. 4718/3, 5140/169, 5187, 5204, 5691/15, 7315/1 i 7384 obr. [...]. Podaniem z 21 czerwca 2011 r. K. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o podjęcie interwencji i przeprowadzenie kontroli przebudowy drogi powiatowej nr [...] przy ul. S., w szczególności w obrębie jego działki nr ewid. 5191 w zakresie wysokości posadowienia chodnika, wykonania zjazdu i stopnia nachylenia skarpy w stosunku do nieruchomości w odniesieniu do projektu budowlanego. Z podobną interwencją wystąpiła D. D., właścicielka działki nr ewid. 5190. Po przeprowadzeniu 14 lipca 2011 r. kontroli robót budowlanych decyzją z [...] sierpnia 2011 r. PINB [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że inwestycję zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, który przewidywał podniesienie rzędnej posadowienia osi drogi ul. S. w rejonie budynku nr [...] o 27 cm. Wskutek uwzględnienia odwołań D. D. i K. S. decyzją z [...] września 2011 r. WINB uchylił decyzję PINB z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że nie przeprowadził on w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, nie czyniąc wystarczających ustaleń w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę. Następnie decyzją z [...] stycznia 2011 r. PINB ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że wykonane roboty w zakresie rzędnych posadowienia drogi i chodnika oraz poziomu nachylenia nasypu nie stanowiły istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Projektowana rzędna osi jezdni w rejonie działek stron wnioskujących wynosiła 160,93 m npm, a według inwentaryzacji powykonawczej wynosi 160,72 m npm. Z kolei projektowana rzędna chodnika wynosiła 161,07 m npm, a według inwentaryzacji powykonawczej wynosi 160,95 m npm. Nachylenie zaś nasypu w rejonie działek 5190 i 5191 wynosi około 1:2 i jest łagodniejsze niż przewidziane w projekcie. Różnica poziomu pomiędzy rzędną chodnika z inwentaryzacji powykonawczej i działki nr 5190 wynosi 51 cm. Wskutek uwzględnienia odwołań D. D. i K. S. decyzją z [...] maja 2012 r. WINB uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2011 r. i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że w dalszym ciągu nie ustalono w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że w świetle dyspozycji art. 36a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "uPb") kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonuje projektant. Jeżeli uzna, że nosi ono cechy odstępstwa nieistotnego zamieszcza w projekcie budowlanym odpowiednie informacje dotyczące odstąpienia. Jednak ustalenie, czy inwestycję zrealizowano z odstępstwami od projektu budowlanego i jakiego są one charakteru należy do organu nadzoru budowlanego. W rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany rzędnych projektowanej niwelety drogi, a zmiana ta dotyczyła projektu zagospodarowania terenu, który jest częścią projektu budowlanego. Wprawdzie PINB ocenił stwierdzone odstępstwa jako nieistotne, jednak nie wyjaśnił swojego stanowiska w tym zakresie. W aktach brak było dowodów na to, aby inwestycję zrealizowano z uwzględnieniem zmian wprowadzonych przez projektanta i jego oceny tych zmian (odstępstw). WINB wytknął również, że nie poczyniono ustaleń w zakresie nachylenia skarpy nasypu w rejonie działek nr 5190 i 5191, a oparto się jedynie w tym zakresie na inwentaryzacji powykonawczej. Nie sprawdzono także, czy parametry zjazdów na ww. działki spełniają wymogi wynikające z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dla tego celu niezbędne było wykonanie odpowiednich pomiarów w terenie. Organ odwoławczy polecił również sprecyzowanie zakresu prowadzonego postępowania, tj. czy dotyczy ono całości ul. S., czy tylko jej części w miejscu przylegania do posesji odwołujących się Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi powiatowej [...] w zakresie ul. S. w rejonie działek nr ewid. 5190 i 5191 i ich zgodności z pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę Powiatu [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a."). Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynika, że w okresie od 25 sierpnia 2010 r. do 15 czerwca 2011 r. realizowana była przez inwestora – Powiat [...] przebudowa drogi powiatowej nr [...] w N. na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2010 r. Inwestycja obejmowała: 1) przebudowę elementów geometrycznych i konstrukcyjnych drogi przez wzmocnienie konstrukcji istniejącej jezdni poprzez ułożenie nowych warstw konstrukcyjnych z betonu asfaltowego na jezdni o szerokości 5 m; 2) odprowadzenie wód opadowych z korpusu drogowego poprzez ukształtowanie niwelety, założenie spadków podłużnych i poprzecznych jezdni oraz poboczy do istniejącego rowu odwadniającego; 3) wykonanie chodnika po prawej stronie o szerokości nawierzchni 1,5 m; 4) pochylenie skarp nasypów i wykopów 1:1,5. W toku oględzin ustalono, że szerokość chodnika wynosi 1,5 m, z kolei szerokość drogi 5,05 m. Ustalono również, że podczas realizacji inwestycji dokonano zmiany obejmującej obniżenie rzędnej posadowienia drogi i chodnika. W złożonym 9 sierpnia 2012 r. oświadczeniu projektant podał, że w trakcie przebudowy zachowano charakterystyczne parametry obiektu, a obniżenie niwelety drogi i chodnika stanowiło odstępstwo nieistotne, które polepszy parametry użytkowe drogi. Na zebraniu z udziałem zarządcy drogi mieszkańcy domagali się bowiem obniżenia rzędnej drogi i zjazdów. W ocenie PINB, w rozumieniu art. 36a ust. 5 uPb rzędna nie jest parametrem charakterystycznym dla obiektu liniowego, dlatego jej obniżenie względem projektu budowlanego nie stanowiło odstępstwa istotnego. Wykonane roboty nie stanowiły samowoli budowlanej, a droga i chodnik nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. D. i K. S. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 104 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ brak w niej wskazania, czy odnosi się do całego postępowania, czy jego części. Wskazali, że podstawę umorzenia postępowania stanowiło obecnie oświadczenie projektanta, które zostało złożone po zakończeniu robót budowlanych. Natomiast z pierwszej z wydanych w sprawie decyzji wynikało, że nie wprowadzano do projektu budowlanego żadnych zmian. Wskazali, że wprowadzone zmiany dotyczyły projektu zagospodarowania terenu, tj. przypadku określonego w art. 36a ust. 5 pkt 1 uPb. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], WINB stwierdził, że odwołanie K. S. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Natomiast decyzją z tego samego dnia, po rozpatrzeniu odwołania D. D., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była prawidłowa. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że przy realizacji inwestycji dokonano w rejonie działek nr ewid. 5190 i 5191 zmian w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę poprzez obniżenie rzędnej posadowienia drogi i chodnika. 9 sierpnia 2012 r. projektant złożył pisemne oświadczenie, z którego wynika, że w trakcie przebudowy drogi zachowane zostały charakterystyczne parametry obiektu, a obniżenie niwelety drogi i chodnika w rejonie ww. działek stanowi odstępstwo nieistotne, które polepszy parametry użytkowe drogi przez obniżenie rzędnej i spadku zjazdu. W przedstawionych okolicznościach faktycznych w ocenie WINB organ nadzoru budowlanego mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 7 uPb. W rejonie działek nr ewid. 5190 i 5191 obniżono projektowaną niweletę osi drogi o 21 cm i chodnika o 12 cm. Jednak dokonane zmiany mieściły się w granicach pasa drogowego, zmianie nie uległ zakres objęty projektem zagospodarowania terenu. Nie uległy też zmianie charakterystyczne cechy obiektu liniowego, jakim jest droga, w tym jej długość i szerokość. Stwierdzone zmiany zasadnie więc uznano za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego. Dokonana zmiana nie narusza obowiązujących przepisów, nie stwarza też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska, a zgodnie z oświadczeniem projektanta wręcz wpływa na polepszenie parametrów użytkowych drogi przez obniżenie rzędnej terenu i spadku zjazdu. Dlatego też brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, a prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z decyzją WINB nie zgodziła się D. D., wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 12, 35, 36, 77, 80 i 84 K.p.a., które w jej ocenie miały wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżąca wskazała, że wykonana inwentaryzacja powykonawcza wykonanych przy przebudowie drogi robót budowlanych nie odpowiada stanowi faktycznemu. W dokumencie tym nie uwzględniono bramy i furtki na jej działkę nr 5190. Ponadto w jej ocenie organ przy analizie inwestycji powinien uwzględnić rzędną terenu wynoszącą 160,0 m n.p.m., która występuje w większości na tym terenie, w tym na działkach nr 5190 i 5191, a nie rzędną studzienki rewizyjnej sieci kanalizacji sanitarnej, która jest usytuowana po przeciwnej stronie drogi, w odległości około 23 m od zjazdu na jej działkę i nie jest ona związana w żaden sposób z układem komunikacyjnym pomiędzy jej działką a drogą powiatową [...]. Zwróciła również uwagę, że zgłaszając zakończenie robót kierownik budowy oświadczył, że zostały one wykonane zgodnie z projektem budowlanym, natomiast dopiero na obecnym etapie postępowania pojawiła się informacja o zaistniałych odstępstwach. Skarżąca uważa, że organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły kwestii komunikacji pomiędzy jej działką i drogą powiatową, w tym w zakresie odnoszącym się do zjazdu, ponieważ ze względu na duże różnice poziomu terenu dojście i dojazd do działki uniemożliwiają bezpieczny ruch, zwłaszcza w okresie zimowym. Poziomy te stanowią barierę komunikacyjną dla osób niepełnosprawnych, a ponadto wymagały podniesienia bramy wjazdowej na działkę nr 5190, bowiem zwiększył się spadek podłużny zjazdu na posesję. Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podczas rozprawy skarżąca podtrzymała swą skargę i jej wnioski. Wyjaśniła, że właścicielką działki nr 5190 w N. stała się w maju 2010 r., nie wnosiła odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestionuje poprawność projektu budowlanego w zakresie robót w rejonie jej działki, bowiem zaprojektowano zbyt wysoko chodnik i rzędną posadowienia drogi. Skarżąca nie wie, dlaczego na mapach nie uwidoczniono dojazdu z drogi powiatowej do jej działki, zadowoliłoby ją wykonanie zjazdu na odpowiednim poziomie rzędnych wysokościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga D. D. okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli poddana była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych, prowadzonych na podstawie prawomocnego pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej w N. Z tego względu zarzuty skargi naruszenia tych przepisów K.p.a. (art. 12, 35 i 36), które odnoszą się do prowadzenia postępowania szybko i wnikliwie, wyznaczają maksymalne terminy załatwiania spraw, nakładają obowiązki informowania stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. PINB wszczął postępowanie wobec podnoszonych zarzutów odnośnie wysokości posadowienia drogi i chodnika w rejonie działek osób domagających się interwencji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 uPb do właściwości organów nadzoru budowlanego należą m. in. zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 tej ustawy. Oznacza to, że PINB był organem właściwym do wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy prowadzono by roboty budowlane "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb). W wyniku kolejno prowadzonych postępowań przez organ I instancji ujawniono, że roboty budowlane były wykonywane na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, skarżąca potwierdziła przed Sądem, że decyzji udzielającej Powiatowi [...] pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany nie kwestionowała i nie wnosiła o jego zmianę. W tej sytuacji, jej zarzuty odnośnie wadliwości samego projektu budowlanego nie mogły być przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca swe zarzuty odnośnie braku uwzględnienia w projekcie prawidłowego skomunikowania swej działki z drogą mogłaby podnosić w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że działka skarżącej posiada wjazd i wejście z drogi powiatowej i chodnika przy tej drodze, przeto nie została ona pozbawiona dostępu do tej drogi. Stan faktyczny sprawy został poprawnie ujawniony, w ocenie Sądu w sposób wystarczający dla potrzeby oceny legalności zakwestionowanych decyzji, nietrafne są przeto zarzuty skargi odnośnie do naruszenia tych przepisów K.p.a., które określają obowiązki organów w zakresie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skarżąca nie sprecyzowała w czym upatruje naruszenia przepisu art. 84 K.p.a., skoro w postępowaniu nie powoływano biegłego, ani takiego wniosku nie zgłoszono. Nie jest sporne, że wykonano roboty budowlane w zakresie nie wykraczającym poza udzielone pozwolenie na budowę. Zarówno szerokość samego chodnika, jak i jezdni drogi odpowiadają w istocie parametrom tych obiektów przewidzianym w samym projekcie. Nie jest także sporne, że podczas realizacji inwestycji dokonano zmiany obejmującej obniżenie rzędnej posadowienia chodnika i jezdni drogi w rejonie działki skarżącej, co miało wynikać z uwzględnienia postulatów mieszkańców zgłaszanych na zabraniu z zarządca drogi. D. D. te zmiany nie satysfakcjonują. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że były to zmiany nieistotne w rozumieniu art. 36a uPb, nie wymagające zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, ten wniosek wspierano oświadczeniem projektanta, złożonym w trakcie prowadzonego postępowania. Sąd podziela tę ocenę, co prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi uznać należy za niezasadne. Bezspornie projekt budowlany nie przewidywał w ogóle zjazdu z drogi powiatowej na działkę skarżącej, przeto nie jest rolą organów nadzoru budowlanego, aby w ramach posiadanych przez te organy kompetencji dokonać weryfikacji projektu i doprowadzić do nakazu wykonania zjazdu na jej działkę w sposób satysfakcjonujący stronę skarżącą. Nie jest także sporne, że skarżąca w ogóle posiada zjazd z drogi powiatowej na swą działkę, posiada także wejście z chodnika poprzez bramkę na swą posesję, czego dowodem są zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. Wykonanie robót budowlanych, uwzględniające obniżenie rzędnej chodnika oraz jezdni drogi, gdy strona skarżąca w istocie tego się domagała od wykonawcy robót i inwestora, tylko że w większym zakresie, skoro nie stanowiło to istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, nie dawało organowi nadzoru podstawy do wydawania decyzji, przewidzianej w procedurze naprawczej, o której mowa w art. 51 uPb. W tej sytuacji zasadnie wszczęte postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Stanowisko takie znajduje wsparcie w judykaturze (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., II OSK 2234/2010, LEX nr 1123125). Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do wniosku, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.