II SA/Rz 512/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane SKO) z dnia [...] lutego 2019 r., numer [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w [...] Organ wydając zaskarżoną do Sądu decyzję kierował się następującymi okolicznościami faktycznymi prawnymi; decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr 1647 o powierzchni 0,2599 ha, w obr. [...], [...], na nowe działki o nr 1647/1 i 1647/2. Podano w uzasadnieniu tej decyzji, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP) działka objęta podziałem została w części przeznaczona pod drogą publiczną. Zatwierdzony przedmiotową decyzją podział jest zatem niezbędny dla celów publicznych w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121; zwana dalej u.g.n.). Podkreślono, iż Zastępca Prezydenta Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości o nr 1647. Natomiast pismem z dnia 2 października 2018 r., Zastępca Prezydenta Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania podziałowego. W dniu 17 października 2018 roku do Organu wpłynął sprzeciw pełnomocnika strony M.M. wobec zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., Organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, iż ponowny podział jest zgodny z MPZP, co wynika z postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr 1647 obręb [...]. Od tej decyzji Prezydenta odwołanie do SKO wniosła M.M. działająca przez pełnomocnika K.M. W odwołaniu zarzucono wadliwość działania Organu I instancji w szczególności na skutek braku cechy ostateczności postanowienia opiniującego projektowany podział z dnia [...] lipca 2018 roku. Ponadto zarzucono, iż obecnie plany Gminy Miasto [...] wobec prowadzenia inwestycji drogowej na wydzielonej w wyniku podziału działki o nr 1647/2 są zawieszone, a wręcz inwestycja nie będzie realizowana. To zdaniem strony potwierdzają dokumenty w sprawie. Zarzucono również naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. SKO zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu podziału w/w nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono przepisy u.g.n. dotyczące podziału nieruchomości na cele realizacji inwestycji drogowych. Wskazano, że z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nr [...] w [...] uchwalonego przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...], z dnia [...] października 2014 r., wynika że część obszaru nieruchomości o nr 1647 stanowiącej własność M.M. jest objęta symbolem KD.7D opisanym w § 31 części tekstowej planu jako teren przeznaczony pod drogi publiczne - część pasa drogowego dróg dojazdowych. W świetle tych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Organ I instancji był uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki o nr 1647, albowiem dokonanie jej podziału jest niezbędne dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej. Utworzone w wyniku podziału tej nieruchomości nowe działki ewidencyjne korespondują z planowanymi przebiegiem. Organ, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż w kontekście przytoczonych przepisów prawa pozostają one bez znaczenia. Zatwierdzenie podziału nieruchomości nie rozstrzyga kwestii wywłaszczenia i wykupu wydzielonych pod drogę działek czy terminów faktycznej realizacji planowanej inwestycji na spornej nieruchomości. Kwestie te leżą poza zakresem przedmiotowym niniejszego postępowania. Wydanie przez organ I instancji decyzji nastąpiło przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego to jest u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości. W aktach sprawy zalega operat techniczny zawierający dokumentację podziału nieruchomości, a także wbrew zarzutom odwołania został dołączony protokół przyjęcia granic nieruchomości. Na dzień orzekania przez Kolegium postanowienie Prezydenta Miasta [...] opiniujące proponowany podział wyżej wymienionej działki posiada walor ostateczności z uwagi na wydane przez SKO w dniu [...] lutego 2019 r., postanowienie nr [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. W skardze na powyższą decyzję SKO, skarżąca M.M. reprezentowana przez męża K.M., wniosła o jej uchylenie z uwagi na "istotne naruszenie prawa". W uzasadnieniu podniosła, że organ II instancji pomimo ciążącego na nim obowiązku ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy nie sprostał tym wymaganiom i ograniczył się jedynie do przedstawienia przepisów prawa materialnego, których organ I instancji nie podał w wydanej decyzji i ich omówienia, a stawiane zarzuty ocenił jednym zdaniem, jako pozostające bez znaczenia dla sprawy. Jej zdaniem wydana decyzja nie wyjaśnia istotnych okoliczności postępowania, dotyczy to w szczególności oświadczenia o odstąpieniu od dalszych prac zamierzających do podziału działki nr 1647 obr. [...] zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...]. Nie do zaakceptowania jest zdaniem Skarżącej sytuacja, w której organ najpierw składa określone oświadczenie "chcąc być dobry dla strony i ją udobruchać" i potwierdza to urzędowym dokumentem, a następnie wydaje decyzję pozostającą w zupełnej sprzeczności ze złożonym oświadczeniem i nie wyjaśnia tego. Stanowi to o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa – art 8 K.p.a., jak również art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a, a także art 9 K.p.a. ponadto, w jej opinii postępowanie organu II instancji nie odnoszące się w żaden sposób do zarzutów odwołania, brak ich dogłębnego przeanalizowania, doprowadziły do faworyzowania organu kosztem praw przysługujących stronie i zapewnienia ochrony jej interesów. Uważa, że wynikające z powołanych przepisów obowiązki mają szczególne znaczenie w przypadku postępowań uruchamianych z urzędu. Organ jako gospodarz postępowania, wydanie władczego rozstrzygnięcia, poprzedzić winien przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględniać powinno słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony, lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść. Skarżąca podniosła również zarzuty dotyczące operatu technicznego wskazując, że został on sporządzony bez udziału strony, która nie uczestniczyła w przyjęciu granic, pomimo złożonego przez nią wniosku o zapewnienie jej czynnego udziału w tych czynnościach. Podniosła także, że decyzja została wydana przed uzyskaniem waloru ostateczności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako nieuzasadniona została przez sąd oddalona w całości. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi M.M. uczyniła decyzję SKO wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w [...], a oznaczonej jako działka nr 1647, na nowe działki o nr 1647/1 i 1647/2. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do skontrolowania przez Sąd decyzji Organów obu instancji. Jednocześnie pozwalał on na dokonanie władczej konkretyzacji przepisów prawa materialnego. Wydane w sprawie decyzje realizują wobec Skarżącej przepisy art. 92 - art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204; zwana dalej u.g.n.). Stosowanie do wyrażonych w nich zapisów, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, tj. MPZP (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Dodać tu również należy, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art.. 96 ust. 1 u.g.n.). Podziału nieruchomości można dokonać również z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 96 ust. 3 u.g.n.). Podziału nieruchomości, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, można również dokonać na koszt osoby lub jednostki organizacyjnej, która będzie realizowała cel publiczny, co wynika wprost z art. 96 ust. 6 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Sądu zaistnienie wyszczególnionych wyżej warunków dopuszczających podział nieruchomości w niniejszej sprawie. Otóż z akt administracyjnych wynika, iż podział nieruchomości został przeprowadzony przez Prezydenta Miasta [...] z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Natomiast inicjatywa wszczęcia tego postępowania wyszła od jednostki organizacyjnej - Biura Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta [...], a więc zgodnie z art. 96 ust. 6 u.g.n. Kluczowe dla sprawy postanowienie opiniujące zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane przez Prezydenta Miasta [...] dnia [...] lipca 2018 r., o nr [...]. Jego treść potwierdza, że nowo wydzielona działka o nr 1647/2 położona jest na terenie KDD.7 przeznaczonym pod część pasa drogowego drogi publicznej. Natomiast działka nr 1647/1, na której znajduje się dom jednorodzinny z garażem, znajduje się na terenie MN.14 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Złożony przez BGM Miasta [...] wniosek został umotywowany celem wydzielenia części działki przeznaczonej w Planie pod drogę publiczną, a więc pod realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n. W myśl tego przepisu celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione, zaś Sąd działając z urzędu poza granicami skargi nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego czy materialnego, które mogłoby zadecydować o uwzględnieniu skargi – art. 134 p.p.s.a. Skarga opiera się w znaczącej części na zarzutach podnoszących naruszenie przez Organ pierwszej II instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. W przekonaniu strony skarżącej ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Organ rozważył całość tego materiału, w szczególności bowiem nie zbadał podstaw, które legły za wydanym rozstrzygnięciem. Podkreślono także, iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie o odstąpieniu od dalszych prac zmierzających do podziału działki związane ze zmianą planów inwestycyjnych. W odpowiedzi na te zarzuty Sąd zauważa, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta Miasta [...], zaś inicjatywa rozpoczęcia czynności procesowych pochodziła od kierownika jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta [...] wypowiedzianej dostatecznie jasno we wniosku o podział nieruchomości z dnia 9 lipca 2018 r. Wniosek ten został podpisany z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez zastępcę tego Organu, zaś jako wnioskodawcę podano Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...]. W treści wniosku wyjaśniono, że podział ma służyć wydzieleniu części działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogą publiczną. Taki sposób działania publicznych jednostek organizacyjnych do jakich należy Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] jest legitymizowany treścią przepisu art. 97 ust. 6 u.g.n. Warto przypomnieć, że w myśl tej regulacji podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, na koszt osoby lub jednostki organizacyjnej, która będzie realizowała cel publiczny. Na żadnym etapie postępowania podmiot inicjujący postępowanie podziałowe nie złożył wobec Organu prowadzącego postępowanie administracyjne, wyraźnego oświadczenia o tym, że w związku ze zmianą zamiarów inwestycyjnych wnosi o umorzenie postępowania. Jedyne pismo nawiązujące do zmiany zamierzeń inwestycyjnych, które pochodzi od Zastępcy Prezydenta Miasta [...] i jest adresowane do Organu pierwszej instancji, tj. pismo z dnia 21 września 2018 r., wyraża wyłącznie prośbę o zawieszenie postępowania w sprawie podziału nieruchomości w związku ze zmianą zamierzeń inwestycyjnych Gminy Miasto [...] dotyczących działki nr 1647 w obr. [...]. Natomiast pismo, do którego odwołuje się Strona skarżąca z dnia 21 września 2018 r., podpisane przez Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] jest adresowane do K.M. nie zaś do Organu prowadzącego postępowanie. Zawarta w nim informacja o odstąpieniu od dalszych prac zmierzających do podziału działki nr 1647, nie była dla Organu decyzyjnego wiążąca, bowiem nie była skierowana do niego. Zmiana zamiarów inwestycyjnych nie musi oznaczać całkowitego odstąpienia od woli poszerzenia drogi publicznej (zwłaszcza przy aktualnym przeznaczeniu nieruchomości w MPZP), lecz może oznaczać przełożenie tego zamiaru na czas późniejszy, co potwierdza w tej sprawie treść protokołu z dnia 20 września 2018 r. ze spotkania odbytego w Miejskim Zarządzie Dróg i Zieleni w [...] w sprawie rozbudowy ul. [...], która świadczy o zamiarze wprowadzenia zadania rozbudowy w/w ulicy w zakresie opracowania dokumentacji projektowej do budżetu Gminy [...] na rok 2019. Przepisy u.g.n. nie wiążą prawidłowości decyzji podziałowej z czasem realizacji rozbudowy drogi publicznej, która może zostać wykonana w dogodnych dla publicznego inwestora okolicznościach (np. finansowych). Dysponowanie decyzją podziałową jest tylko jednym z wielu elementów prowadzących do wykonania w dalszej kolejności zapisów Planu w obszarze komunikacji drogowej. Z tych przyczyn nie było podstaw, aby Prezydent Miasta [...] jako niebędący adresatem pisma, do którego odwołuje się strona skarżąca (zwłaszcza wobec złożenia jednoczesnej prośby o zawieszenie postępowania), prowadził postępowanie wyjaśniające względem zamiaru podziału nieruchomości wyrażonego w pierwotnym wniosku. Wiążącym dla Organu dowodem potwierdzającym fakt odstąpienia od zamiaru podziału działki skarżącej dla potrzeb poszerzenia drogi publicznej, byłoby oświadczenie złożone w imieniu wnioskującej jednostki organizacyjnej o umorzenie postępowania podziałowego. Tymczasem takiego oświadczenia brak w aktach; nie zostało ono złożone na etapie postępowania odwoławczego, pomimo że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie były przekazywane do wiadomości zainteresowanej jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta [...], jednocześnie podległej organowi prowadzącemu postępowanie. Zatem zarzucane przez Stronę skarżącą braki postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistych zamiarów inwestycyjnych Gminy nie mogły mieć istotnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd w tym miejscu podkreśla, że Prezydent Miasta [...] jako organ prowadzący postępowanie podziałowe i jednocześnie zwierzchnik jednostki wnioskującej o przeprowadzenie podziału dysponuje z urzędu wiedzą o planach inwestycyjnych Gminy. Kwestia zasadnicza w niniejszej sprawie, to jest zgodność proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej nie budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Skarżąca podniosła także, iż operat techniczny został sporządzony bez udziału strony bowiem w ogóle nie uczestniczyła ona w przyjęciu granic. Podkreślono, iż w wyznaczonym terminie geodeta dokonał przyjęcia granic bez udziału Strony pomimo złożonego przez nią wniosku o zapewnienie czynnego udziału w czynnościach z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie nie będzie mogła wziąć w nich udziału. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego uzyskała informacje o tym, że nastąpiło przyjęcie granic. W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzić należy, iż Skarżąca nie wyargumentowała w jaki sposób brak jej udziału w czynnościach przyjęcia granic nieruchomości miał wpływ na ustalony przez Organ wynik sprawy; w szczególności nie były przez Stronę w żaden sposób kwestionowane granice wydzielonych działek. Ponadto w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663; zwane dalej rozporządzeniem), jedynie w przypadku, o którym mowa w ust. 3 tego paragrafu, o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właścicieli bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającemu podziałowi. Przypadek, o którym mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy sytuacji, gdy granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych określonych w katastrze nieruchomości, nie zaś określonych w księdze wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi. Z treści operatu technicznego wynika zaś, iż podlegająca podziałowi działka o nr. 1647 posiada księgę wieczystą numer [...], co zaś oznacza że granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjęto na podstawie danych wykazanych w tej księdze wieczystej. Zatem w świetle obowiązujących regulacji nie było potrzeby, aby w czynności przyjęcia granic dzielonej nieruchomości brała udział Skarżąca. Dlatego nie można też mówić o naruszeniu przez Organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie znalazł także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. bowiem zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom odwołującej się strony zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazuje na dowody na jakich oparto rozstrzygnięcia, a także odnosi się do zarzutów wyrażonych w treści odwołania. To, że organ odwoławczy nie uwzględnia zarzutu nie oznacza, że do tego zarzutu się nie odniósł w sposób wymagany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie stanowi też kwestii, że Kolegium wypowiedziało się względem poruszonej przez Odwołującą się kwestii zaskarżenia postanowienia Prezydenta Miasta [...] pozytywnie opiniującego podział przedmiotowej nieruchomości. Decyzja zaskarżona do Sądu została wydana przez Kolegium dopiero po wydaniu przez ten Organ w dniu [...] lutego 2019 r., postanowienia nr [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], o pozytywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości o nr 1647 w obr. [....] w [...] przy ul. [...], co wynika z treści uzasadnienia skontrolowanej przez Sąd decyzji SKO. Dodać tu należy, że wniesienie zażalenia nie ma charakteru suspensywnego, a zatem wydane w sprawie postanowienie opiniujące podlegało wykonaniu pomimo jego zaskarżenia. Ponieważ decyzja SKO nie narusza przepisów prawa na płaszczyźnie procesowej i materialnoprawnej, to skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.