II SA/Rz 512/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji obiektu mostowego na cieku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A" Sp. z o. o. z siedzibą w [....] (skarżąca Spółka) reprezentowanej przez r. pr. W.K. jest decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji obiektu mostowego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 190 ust. 13 w zw. z art. 401 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."): I. Nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek likwidacji prowadzonego przez wody powierzchniowe cieku O. obiektu mostowego, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...]obr. R., II. Termin wykonania obowiązku określonego w punkcie I ustalił do dnia 30 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w związku z otrzymaną informacją od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o samowolnej budowie mostu w formie przepustu na cieku [....], wszczął postępowanie w sprawie przeprowadzenia przez wody powierzchniowe obiektu mostowego na cieku [...]. (działka nr [...]) pomiędzy działkami nr [...],[...],[...] obr. R. przez skarżącą Spółkę. W toku postępowania skarżąca Spółka wyraziła stanowisko, iż most na cieku [...]. istniał co najmniej od lat 50- tych ubiegłego stulecia i stanowił dojazd do pól uprawnych. Poprzedni właściciele wielokrotnie naprawiali most, który był niszczony przez przepływającą rzekę. Po zakupie działek przez A.S., most został wyremontowany sposobem gospodarczym w latach 2010 – 2012, nie przedstawiono jednak zakresu wykonywanych robót. Pismem z dnia 18 października 2019 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącej Spółki o możliwości i warunkach zalegalizowania obiektu wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodno prawnego oraz wyznaczył termin na przedstawienie stanowiska w sprawie z pouczeniem, że brak stanowiska w sprawie wniosku o legalizację w ww. terminie będzie podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek likwidacji przedmiotowego przepustu, zgodnie z art. 190 ust. 13 u.p.w. Skarżąca Spółka nie zajęła stanowiska w sprawie oraz nie złożyła wniosku w sprawie legalizacji przeprowadzonego obiektu mostowego. Jak ustalił organ I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki mostu. Od decyzji zostało złożone odwołanie do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoją dotychczasową argumentację i wniosła o wystąpienie do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej o kopię mapy zasadniczej dla działek nr [...],[...] oraz [...] z roku jej założenia wraz z aktualizacjami w poszczególnych latach, ewentualnie pozyskanie zdjęć lotniczych w celu ustalenia istnienia obiektu/przepustu na cieku O. od co najmniej 50 lat, ustalenie właściwego adresata obowiązków wynikających z u.p.w., tj. inwestora w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, wreszcie wskazała na istnienie wielu innych mostów na potoku O., remontowanych sposobem gospodarczym i domowym. Organ I instancji wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy budowie przepustu na potoku [...]. zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] położonych w obr. R. oraz postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia zawierają informację o wykonanej budowie przepustu jako samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącą Spółkę. Organ I instancji wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne zgodnie z art. 389 pkt 9 u.p.w. jest dokumentem wymaganym przy prowadzeniu przez wody powierzchniowe przepustów. Zgodnie zaś z art. 388 u.p.w. wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ podał, że analiza baz danych oraz dokumentacja będąca w posiadaniu organu wskazuje na istnienie w rozpatrywanej lokalizacji przekroczenia cieku O. przepustem, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 190 ust. 13 u.p.w., jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt b u.p.w. przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów mostowych prowadzonych przez wody powierzchniowe. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji orzekł o nakazaniu obowiązku likwidacji samowolnie wykonanego obiektu mostowego przeprowadzonego przez wody powierzchniowe cieku [...]. oraz określił termin wykonania tego obowiązku. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 190 ust. 13, art. 389 pkt 9, oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. po czym stwierdził, że skarżąca Spółka nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dokumentów potwierdzających istnienie obiektu przeprowadzonego nad wodami potoku [...]. w postaci mostu bądź przepustu w przeszłości. Potwierdzają to również ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego, z których wynika, że na cieku [...]. istniała w przeszłości kładka, która została rozebrana i w jej miejsce został wybudowany monolityczny, żelbetowy obiekt mostowy w celu umożliwienia dojazdu do projektowanej wówczas hali produkcyjnej skarżącej Spółki, wybudowanej ostatecznie w latach 2015-2016. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, iż obiekt mostowy na potoku [...]. wybudowany został przez A.S. pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r., a zakres wykonanych w ramach tej inwestycji robót wykraczał poza prace związane z utrzymaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji. W ocenie organu chybiony jest zatem zarzut co do błędnej kwalifikacji robót, które zdaniem skarżącej Spółki stanowiły jedynie remont. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla oceny legalności wykonanych robót miarodajny jest stan prawny z daty ich wykonania. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne obowiązywał analogiczny stan prawny do obecnego, tzn. przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy wymagał pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, a także na odbudowę, rozbudowę przebudowę z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem urządzeń w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r.). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestor budowy obiektu mostowego na potoku [...]. takiego pozwolenia nie uzyskał, jak również nie wystąpił z wnioskiem o uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę czy decyzji określającej warunki zabudowy lub lokalizacji planowanej inwestycji. W toku postępowania skarżąca Spółka nie skorzystała z możliwości zalegalizowania wykonanego urządzenia wodnego. W ocenie organu odwoławczego słusznie więc organ i instancji uznał, że w świetle powyższych okoliczności należało na właściciela urządzenia wodnego nałożyć obowiązek jego likwidacji, wskutek niezastosowania się do obowiązujących rygorów u.p.w. nakazujących usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla zastosowania normy z art. 190 ust. 13 u.p.w. zostały ustalone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia w wystarczający sposób przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Kontrola zaskarżonej decyzji nie dała bowiem podstaw do uznania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia ww. przepisów. W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą orzekania w sprawie oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a to w szczególności: - zignorowanie zarzutu odwoławczego, w którym skarżąca Spółka podniosła, iż organ I instancji nie odniósł się do jej pisma z dnia 4 grudnia 2019 r., które stanowiło odpowiedź na pismo organu z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] (w piśmie tym bowiem skarżąca Spółka zawarła wnioski dowodowe oraz zarzuty przed wydaniem decyzji), - wadliwie przyjęcie, iż nie jest wymagane podjęcie własnych kroków w sytuacji, w której można się powołać na materiały dowodowe przesłane przez organ nadzoru budowlanego, który poczynił własne ustalenia (tym samym w świetle tego stanowiska, organ nie pozyskał żadnych materiałów dowodowych i nie przeprowadził rozprawy administracyjnej o którą wnioskowała skarżąca Spółka - w celu ustalenia stanu faktycznego pod kątem przepisów u.p.w., b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wydanej przez organ decyzji (uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego) umożliwiającego stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ wyższej instancji, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 190 u.p.w. poprzez jego zastosowanie w skutek wadliwego przyjęcia, że strona winna wystąpić z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego oraz, że urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, w sytuacji gdy obiekt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji w rzeczywistości został wybudowany co najmniej od 50 lat temu, przez inwestora nie będącego stroną przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka dokonała omówienia podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego – art. 190 ust. 13 u.p.w. – poprzez jego błędne zastosowanie. W sprawie jest bezsporne, że na cieku wodnym [...]. (działka nr [...]) pomiędzy działkami nr [...],[...] i [...] obr. R. został wzniesiony obiekt mostowy, na który nie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Sąd podziela stanowisko organów, że obiekt mostowy nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65 u.p.w.; stosownie do powołanego przepisu przez urządzenie wodne rozumieć należy: "urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Słusznie organy zauważają również, że art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.w. upoważnia do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących urządzeń wodnych względem obiektów mostowych. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza, że rekonstruowane na ich podstawie normy prawne mogą podlegać modyfikacji, tak w zakresie ich hipotez, jak i dyspozycji. Zachodzi zatem konieczność uwzględnienia specyfiki – mutatis mutandis – obszaru, w którym przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie. W efekcie może to oznaczać, że odpowiednio stosowane przepisy znajdą zastosowanie wprost, z odpowiednią modyfikacją lub w ogóle nie znajdą zastosowania. Na gruncie niniejszej sprawy, zachodzi ostatnia z wymienionych alternatyw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Stosując podwójne odesłanie organy przejęły po pierwsze, że względem obiektu mostowego – in genere – znajdują zastosowanie przepisy dotyczące urządzeń wodnych (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.w.) i po drugie, że względem obiektu mostowego stosuje się również przepisy dotyczące legalizacji i likwidacji urządzenia wodnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 190 ust. 1 i ust. 13 u.p.w.). Organy, wobec niepodjęcia przez skarżącą inicjatywy legalizacji obiektu mostowego zastosowały sankcję likwidacji, przewidzianą w treści art. 190 ust. 13 u.p.w. W tym kontekście istotne jest odnotowanie, że z akt sprawy (k. 15 akt. I instancji) wynika, że decyzją z dnia [...] września 2019 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał stronie skarżącej rozbiórkę mostu na potoku [...]. zlokalizowanego na działkach [...],[...] i [...]. Z przekazanej przez PINB informacji wynika, że przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna – wniesiono od niej odwołanie. Konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, że względem obiektu mostowego na potoku [...]. przeprowadzono w istocie dwa postępowania w tym samym przedmiocie, tyle że jedno w reżimie prawa wodnego, a drugie – analizowane w niniejszym postępowaniu – w reżimie prawa wodnego. Obiekt mostowy niewątpliwie jest budowlą (mostem, wiaduktem) – art. 3 pkt 3 u.p.b. – i tym samym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 u.p.b.). Usunięcie nielegalnie wybudowanego obiektu mostowego wymaga wykonania robót budowlanych – przeprowadzenia rozbiórki – art. 3 pkt 7 u.p.b. Co istotne, przepisy prawa budowlanego nie posługują się pojęciem likwidacji obiektu budowlanego. Pojęcie likwidacji urządzenia wodnego występuje natomiast w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. Ustawodawca nie definiuje tego wyrażenia, ale zestawia go z terminami: wykonanie, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, rozbiórka. Jeżeli ustawodawca w tym samym przepisie posługuje się odmiennymi wyrażeniami, to należy przyjąć, iż nadał im odmienne znaczenie; zwrotom różnokształtnym nie można przypisywać takiego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej). Wykonanie, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz rozbiórka stanowią kategorie działań zbiorczo kwalifikowanych, jako roboty budowlane – art. 3 pkt 7 i pkt 6 u.p.b. A contrario należy więc przyjąć, że likwidacja urządzenia wodnego polega na usunięciu takiego urządzenia, w sposób inny niż poprzez wykonanie robót budowlanych. W tym kontekście wydawanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 190 ust. 13 u.p.w. o likwidacji obiektu budowlanego – obiektu mostowego, której realizacja w istocie polegałaby na przeprowadzeniu jego rozbiórki, a zatem wykonaniu robót budowlanych, jest niedopuszczalne. Upoważnienie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących urządzeń wodnych względem obiektów mostowych w tym zakresie nie obowiązuje. Przyjęcie stanowiska odmiennego, zgodnego z wydanymi decyzjami oznaczałoby dualizm kompetencyjny, który jest niedopuszczalny. Sąd zwraca uwagę, że inwestor ma możliwość dokonania legalizacji nielegalnie wybudowanego obiektu mostowego na gruncie prawa budowlanego. W ramach tego procesu, stosownie do postanowień art. 388 ust. 2 pkt 1 u.p.w., zobowiązany jest uzyskać pozwolenie wodnoprawne – art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.w. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i zalegalizowanie obiektu budowlanego prowadziłoby więc do zgodności tego obiektu z przepisami obowiązującymi w dwóch reżimach: prawa budowlanego i prawa wodnego. Nie ma normatywnej możliwości prowadzenia dwóch alternatywnych postępowań w celu zalegalizowania obiektu mostowego. Ponieważ jest to obiekt budowlany, wyłączną właściwość w tym zakresie uzyskują organy nadzoru budowlanego. Jeżeli na gruncie prawa budowlanego orzeczono rozbiórkę obiektu mostowego, to prowadzenie względem takiego obiektu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 190 ust. 1 u.p.w. jest niedopuszczalne. Akceptacja odmiennego stanowiska oznaczałaby dopuszczalność zalegalizowania obiektu mostowego na gruncie u.p.w. (art. 190 ust. 1) przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji rozbiórkowej w reżimie prawa budowlanego. Ponadto, jak w realiach niniejszej sprawy, należałoby zaakceptować układ, w którym funkcjonują dwie decyzje administracyjne, jedna w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mostowego, druga w przedmiocie likwidacji obiektu mostowego; realizacja jednej z decyzji oznaczałaby w istocie realizację drugiej; natomiast termin realizacji każdej z decyzji mógłby zostać określone odmiennie, co prowadziłoby do tego, że w danym układzie czasowym, wykonanie jednej decyzji byłoby już wymagalne, drugiej zaś nie. W tym stanie rzecz Sąd przyjął, że wydanie decyzji przez organy obu instancji obarczone było wadą błędnej wykładni i zastosowania art. 190 ust. 13 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.p.w., co niewątpliwie przełożyło się na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię powołanych przepisów i rozważą kwestię bezprzedmiotowości postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. ----------------------- r