II SA/Rz 515/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr SKO.415.201.2750.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – skargę oddala – II SA/Rz 515/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 31 stycznia 2024 r. nr SKO.415.201.2750.2023 dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] – po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. w [....] - decyzją z 26 września 2023 r. nr RG.6733.20.2022.2023 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na części działki nr [...] w miejscowości D., gm. [...] (wcześniejsze decyzje tego organu z 20 października 2022 r. nr RG.6733.20.2022 i z 20 lutego 2023 r. nr RG.6733.20.2022/23 zostały uchylone decyzjami SKO, odpowiednio z 5 grudnia 2022 r. nr SKO.415.154.2981.2022 i z 30 czerwca 2023 r. nr SKO.415.60.1112.2023). Odwołanie od decyzji Wójta z 26 września 2023 r. wnieśli J.R. i B.R. (właściciel działki nr [...]), reprezentowani przez pełnomocnika Z.G., zarzucając naruszenie: 1. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieposługiwanie się w decyzji pojęciami zdefiniowanymi przez ustawodawcę, co może w znacznym stopniu utrudnić ewentualne złożenie skargi konstytucyjnej po zakończeniu drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny konkretnej jednostki prawnej przepisu prawa materialnego zastosowanego przez organ, 2. art. 58 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez niedokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawą z uwagi na nieokreślenie, czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich, tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej skutkuje konsekwencjami prawnymi o których mowa w przepisach, 3. art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie analizy ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W niniejszej sprawie organ nie udowodnił, że inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego o którym mowa w ustawie, 4. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. W istocie nie wiadomo, jakie elementy środowiska organ analizował, tym bardziej, że z treści decyzji to nie wynika, 5. art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej, 6. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne, obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto w/w przepis uwzględnia efekty nietermiczne, 7. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 1 pkt 1 lit. b), § 1 pkt 2 lit. b), § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 60 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów o których mowa w ustawie, 8. art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), poprzez przyjęcie, iż ww. akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy, naukowców znosi ochronę zdrowia i życia, i to w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń EU z 1999 r., 9. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP radioliniowych oraz nieokreślenie przedmiotu sporu jako całości użytkowej stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany, 10. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie), 11. art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika ochrona interesu osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2024 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54 oraz art. 56 u.p.z..p w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca u.p.z.p.) - utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z 26 września 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. (która weszła w życie 24 września 2023 r.), sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. W dalszej części SKO wskazało, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, sposób ustalenia kręgu stron postępowania wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Kwestię oddziaływania takiej inwestycji na otoczenie, tj. odziaływania PEM w aspekcie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, normują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448, dalej: rozporządzenie MZ z 17 grudnia 2019 r.). Kryterium, które głównie powinno decydować o tym czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m2 (dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego wynikające z rozporządzenia MZ), emitowanego przez nadajniki tejże stacji. Jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 10 W/m2 a strefy tych pól wkraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika ze złożonego wniosku oraz dołączonych do niego załączników, planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej, na której na wysokości 53 m n.p.t. ma być zainstalowanych 6 sztuk anten sektorowych (po dwie na azymutach 20, 130 i 230 stopni) oraz 5 sztuk anten radioliniowych na wysokości ok. 51 m n.p.t. (na azymutach 6, 86, 148, 221, 287 stopni). Zgodnie z załączoną do wniosku analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu MZ z 17 grudnia 2019 r., w odniesieniu do anten radioliniowych zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie gęstości mocy większej niż dopuszczalna wyżej wymienionym rozporządzeniem będzie wynosił maksymalnie do 5,3 m od anteny, natomiast w odniesieniu do anten sektorowych do 5,4 m od anten dla danego sektora. Na wcześniejszym etapie postępowania w ramach rozpatrywania poprzedniego odwołania J.R. i B.R., ich pełnomocnik (Z.G.) wyjaśnił, powołując się na informacje pozyskane od mocodawców, iż działki będące własnością J.R., tj. działki nr [...] oraz [...] znajdują się w odległości odpowiednio 70 i 63 m od terenu inwestycji. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika również, że nie są to działki bezpośrednio sąsiadujące z działką na której planowana jest inwestycja. Ponieważ nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, tym samym jej właścicielka nie ma statusu strony postępowania (w sprawie złożonego przez nią odwołania Kolegium wyda więc odrębne rozstrzygnięcie). Natomiast działka nr [...] należąca do B.R. (będąca działką bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...]), od terenu inwestycji oddalona jest o 2 m, natomiast od wieży 5 m. B.R. jest więc stroną przedmiotowego postępowania i jego odwołanie zasługuje na merytoryczne rozpatrzenie. W myśl art. 50 ust. 1 u.p.z.p, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek inicjujący postępowanie spełnił wymogi określone w art. 52 ust. 2 upzp. Do wniosku dołączony zostały również załącznik stanowiący analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół planowanej stacji bazowej. W sporządzonej analizie stanu faktycznego i prawnego terenu o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a której wyniki stanowią załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, podano, że teren na którym jest planowana inwestycja jest położony na obszarach wiejskich zurbanizowanych. Wskazano, że wnioskowana inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej na terenach należących do osób fizycznych, przyjęte rozwiązania nie naruszą ładu przestrzennego, a po doprowadzeniu do porządku terenu budowy nie dojdzie do naruszenia żadnych praw. Opisując szczegółowo parametry planowanego przedsięwzięcia stwierdzono, że stan faktyczny i prawny terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wskazuje na żadne przeciwskazania mogące stanowić przeszkodę w jej realizacji. W analizie podano, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie nastąpi bowiem zmiana w użytkowaniu gruntów. Wskazano również, że inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ nie jest zaliczona do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Zacytowano również obszernie przepisy ustawy o ochronie środowiska, wskazując, że ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez wnioskowane przedsięwzięcie ma być zapewniona w ramach przepisów tej ustawy. Nawiązując do powyższych ustaleń zawartych w analizie, organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można ustalić ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, a przedmiotem projektu decyzji nie jest wskazywanie obszaru oddziaływania inwestycji oraz analiza ewentualnych oddziaływań ponadnormatywnych na otoczenie. Kolegium poddało analizie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym zalegające w aktach mapy, dokumentację wnioskodawcy, a także uwzględniło dane z "Geoportalu" zawierającego powszechnie dostępne dane mapowe, w celu weryfikacji i uzupełnienia analizy dokonanej przez organ I instancji. Z ustaleń Kolegium wynika, że teren inwestycji obejmuje południowo wschodnią część działki nr [...], z tym że wieża ma zostać zlokalizowana w środkowej części tej działki w odległości około 50 m od jej wschodniej granicy. Są to tereny w większości niezabudowane, w niedalekiej odległości od cmentarza. Powierzchnię zabudowy określono na obszar od 4 do 40 m2. Dokonując analizy dostępnych map ustalono, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działce nr [...], a odległość pomiędzy miejscem planowanego usytuowania wieży a budynkami mieszkalnymi wynosi około 44 metry. Zabudowa gospodarcza znajduje się znacznie bliżej (na graniczącej z terenem inwestycji działce nr [...] - skład /magazyn - oznaczenie "s"). Okoliczne budynki (domy jednorodzinne i budynki gospodarcze położne w odległości 44 m i większej od terenu inwestycji), są zabudową niską w porównaniu z projektowaną wieżą i nie przekraczają 15 m wysokości. Planowana stacja ma mieć wysokość około 56 m, z tym że anteny mają być zawieszone na wysokości nie niższej niż 50 m. Okoliczność ta jest istotna, gdyż jak wynika z dołączonej do wniosku analizy występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu z 17 grudnia 2019 r., maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych większych lub równych wartościom dopuszczalnym będzie występować w odległości maksymalnie 5,4 m dla anten sektorowych oraz do 5,3 m dla anten radiowych - z zastrzeżeniem, że wartości te będą osiągane na wysokości zamontowania anten. Lokalizacja stacji (w środkowej części działki) oraz wysokość obiektu powodują, że w obszarze ponadnormatywnego odziaływania elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej, z punktu widzenia wskazanego wyżej rozporządzenia, nie znajdą się grunty sąsiednie, w szczególności nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. W rezultacie na gruncie przedmiotowej sprawy spełniono wymóg określony w wyżej wymienionym art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Analiza o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie upoważnia to organu do całkowitego odstąpienia od niej lub pozornego jedynie jej sporządzenia. Powinna obejmować m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego terenu. Celem bowiem takiej analizy jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż realizacja inwestycji celu publicznego może powstawać bez związku z istniejącą zabudową, gdyż w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), której podstawowym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Tego rodzaju ograniczenie ustawodawca zastrzegł jednak wyłącznie dla decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, o których mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Projekt ten został również pozytywnie uzgodniony z podmiotami o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w szczególności z Powiatowym Zarządem Dróg w [...], Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w [...], Starostą [...]. Uzgodnienia powyższe zostały dokonane w formie milczenia organu przewidzianej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p., a o wszczęciu postępowania, wydawanych w sprawie postanowieniach oraz o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dokonano stosownych obwieszczeń zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że inwestycje celu publicznego są zwolnione z woli ustawodawcy z obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Zarzuty odnoszące się do braku dokonania stosownych analiz nie mogą zostać uwzględnione, gdyż w zakresie wymaganym przez przepisy zostały w sprawie dokonane. Podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na fakt, że szczególny charakter inwestycji celu publicznego przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać, np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową. Trudno jednocześnie uznać za uzasadniony zarzut dotyczący nieposługiwania się pojęciami zdefiniowanymi przez ustawodawcę, gdyż w odwołaniu nie sprecyzowano o jakie konkretnie pojęcia chodzi. Odnośnie zarzutu nr 2 organ wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego obowiązku badania, w jaki sposób inwestycja wpłynie na wartość nieruchomości na których ma być ona realizowana lub sąsiadujących. Okoliczność ta nie może zatem stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie rzecz się ma ze sprzeciwem okolicznych mieszkańców, ponieważ brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego. Z podobnych względów za niezasadny Kolegium uznało zarzut nr 11 odwołujący się również do ochrony interesu osób trzecich. Przepis art. 54 pkt 2 lit. g) u.p.z.p. nie wymaga, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego miała określać szczegółowe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tak jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę badaniu podlegać będą kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków, m.in. w zakresie komunikacji. Za nieuzasadnione uznano zarzuty nr 5 i 6. Planowany obiekt nie będzie negatywnie oddziaływał na dobra kultury współczesnej, a przynajmniej tego rodzaju oddziaływanie nie wynika z akt sprawy oraz nie zostało wykazane przez odwołującą się stronę, natomiast rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie jest stosowane na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Zarzuty nr 7 i 8 odnoszą się do przepisów dotyczących oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W zakres postępowania lokalizacyjnego nie wchodzą zagadnienia związane z wpływam lokalizowanych inwestycji na zdrowie i życie ludzi z wyłączeniem przewidzianych przez przepisy obowiązkowych procedur związanych z ewentualnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko, co odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako tego rodzaju przedsięwzięcia, wymienione zostały w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 u.u.i.ś. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 10 września 2019 r.). Na skutek zmian dokonanych w zapisach tego rozporządzenia (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2022 r., poz. 1071, dalej: rozporządzenie zmieniające) które weszły w życie 4 czerwca 2022 r., stacje bazowe telefonii komórkowych nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju przedsięwzięć brak jest aktualnie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe oznacza, iż nie ma również potrzeby precyzyjnego wskazywania i badania parametrów, od których w uprzednio obowiązującym stanie prawnym zależało zaliczanie planowanych inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, takich jak moc EIRP. Istotne znaczenie ma również treść art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami i wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku Kolegium nie dostrzegło tego rodzaju przepisów. Ponadto w pkt 10 powyższego przepisu ustawodawca nakazuje uwzględniać w planowaniu również potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut nr 9 dotyczący niewskazania w decyzji konkretnych mocy EIRP radioliniowych, bo taki wymóg nie wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c) u.p.z.p., w których sformułowane są wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie wskazano z nich, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej należy określić moc anten sektorowych tej stacji oraz ich pochyleń. Stanowisko to należy więc tym bardziej zastosować do anten radioliniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 31 stycznia 2024 r. B.R. (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata) zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przywołanie w osnowie decyzji w części niekompletnej jednostki prawnej u.p.z.p. oraz niewskazanie jakiegokolwiek przepisu odrębnego, który służył do analizy zagospodarowania oraz kształtowania, 2) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się w decyzji pojęciami zdefiniowanymi przez ustawodawcę, co może w znacznym stopniu utrudnić ewentualne złożenie skargi konstytucyjnej po zakończeniu drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny konkretnej jednostki prawnej przepisu prawa materialnego zastosowanego przez organ, 3) art. 58 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawę z uwagi na nieokreślenie, czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich, tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej naraża organ na konsekwencje prawne o których mowa w przepisach, 4) art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż organy nie muszą podporządkować się woli ustawodawcy i nie określają w decyzji warunków kształtowania, a przed wszystkim ochrony ładu przestrzennego, ponieważ bez dokonania analizy tego zagadnienia wypełnienie wymogu określonego w w/w przepisy jest niemożliwe, 5) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy jakiekolwiek elementy środowiska analizowały, 6) art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej, 7) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia. Ponadto w/w przepis uwzględnia efekty nietermiczne, 8) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 1 pkt 1 lit. b), § 1 pkt 2 lit. b), § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071) w zw. z art. 60 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały wymogów o których mowa w ustawie, 9) art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r, poz. 2448), poprzez przyjęcie, iż w/w akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy i naukowców znosi ochronę zdrowia i życia i to w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń EU z roku 1999, 10) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP sektorowych oraz radioliniowych, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z 30 stycznia 2024. II OSK 1122/21), 11) art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie). Ponadto obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie dwóch rozporządzeń a nie jednego, 12) art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika ochrona interesu osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów wg norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Jej przedmiotem jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia - na wniosek Spółki – inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na części działki nr [...] w miejscowości D. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.p.z.p. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 21 września 2022 r., zatem sprawa ta podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzupełnieniem powołanych regulacji jest art. 50 ust. 1 u.p.z.p., po myśli którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla przedmiotowej działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p. Kwestia ta nie jest sporna, podobnie jak kwestia spełnienia przez inwestycję warunków uznania ją za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego", należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Z treści powołanych wyżej regulacji wynika zatem, że jednym z warunków zakwalifikowania danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest ustalenie, że z uwagi na jego zakres i znaczenie, dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugim warunkiem jest natomiast ustalenie, że przedsięwzięcie jest objęte dyspozycją art. 6 u.g.n., tj. stanowi realizację jednego z celów, o których mowa w tej regulacji. Tylko łączne spełnienie wskazanych wyżej wymogów może przesądzać o tym, że dane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, w stosunku do której zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 u.p.z.p. W ocenie Sądu zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dowody z dokumentów w wystarczającym stopniu potwierdzają, że objęte decyzją zamierzenie inwestycyjne nie ma na celu zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego), zaś jego realizacja ma służyć urzeczywistnieniu szeroko rozumianego interesu społeczności lokalnej, gminnej. Publiczny charakter inwestycji związany jest z powszechnym z niej korzystaniem, przy czym owa "powszechność" oznacza dostępność dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób (E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2011). Przedmiotowa inwestycja z zakresu łączności publicznej stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n., dla której wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ocena wniosku inwestora prowadzi do konkluzji, że zawierał wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wyczerpujący opis przedsięwzięcia z określeniem jego cech charakterystycznych został przedstawiony w analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448). O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również o decyzjach kończących postępowanie w I i II instancji strony były zawiadamiane w drodze stosowych obwieszczeń, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., za wyjątkiem inwestora A. Sp. z o.o. (działającej w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika) oraz właściciela nieruchomości na której ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, których zawiadamiano na piśmie. W toku postępowania organ I instancji uzyskał stosowne uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., tj. ze Starostą Powiatowym w [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w zakresie melioracji wodnych, z Powiatowym Zarządem Dróg w [...] oraz Gminą i Miastem [....] w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego dróg gminnych. Organ I instancji przed wydaniem decyzji 26 września 2023 r. dokonał również - stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - analizy (urbanistycznej): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ramach analizy określono stan faktyczny i prawny nieruchomości, zweryfikowano ewentualne wymogi szczególne związane z ładem przestrzennym. Stwierdzono, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest położony na obszarach wiejskich zurbanizowanych, jak również wskazano na brak potrzeby wyznaczania linii zabudowy z uwagi na usytuowanie inwestycji w głębi zabudowy bez związku z drogą publiczną. Decyzja organu I instancji zawiera obligatoryjne elementy wynikające z art. 54 u.p.z.p., tj.: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych – nie dotyczy 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Odnośnie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego należy podkreślić, że w stosunku do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczy tych inwestycji, dla których wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie decyzja lokalizacyjna określa w sposób precyzyjny w pkt 2.b. elementy i parametry stacji bazowej. Wskazuje również w odniesieniu do każdej z anten: typ anteny, azymut, wysokość zawieszenia (środek elektryczny) i pasmo pracy. Ponadto na inwestora nałożono obowiązek prowadzenia prac projektowych i budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie, w tym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zaznaczyć należy, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (art. 56 zd. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji, interes osoby trzeciej której prawa rzeczowe do nieruchomości mogą w przyszłości podlegać ograniczeniom w związku z realizacją celu publicznego w granicach i na warunkach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, może zostać uwzględniony jedynie w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w kolizji z przeważającymi potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) oraz istotnymi i przeważającymi nad jednostkowym interesem prawnym indywidualnego podmiotu potrzebami publicznymi w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie treść i uzasadnienie wniosku inwestora nie pozostawia wątpliwości co do przewagi interesu publicznego nad interesem prywatnym w zakresie realizacji inwestycji. Mając na względzie powyższe Sąd w pełni akceptuje wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że decyzja lokalizacyjna w sposób dostateczny precyzuje rodzaj planowanej inwestycji celu publicznego z określeniem je szczegółowych parametrów oraz zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie art. 56 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. II OSK 2202/10; publ. CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17, publ. CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Odnosząc się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko wskazać należy, że kluczowe znaczenie ma fakt, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy § 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839) uchylono z tym dniem odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 21 września 2022 r., a więc kiedy to instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne zostały już usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musiała być nawet przez organ wydający decyzję lokalizacyjną rozważana. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie tej decyzji jest wymagane tylko dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do argumentów skarżącego podważających zgodność rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071) z aktami wyższego rzędu, wskazać należy, że w zakresie stanowienia rozporządzenia z 2022 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałyby obowiązek jego stosowania. Przede wszystkim wskazać należy, że rozporządzenie z 2022 r. w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz. Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1, Dz. Urz. UE.L 174 z 03.07.2015, str. 44 oraz Dz. Urz.UE.L 245 z 25.09.2019, str. 10). W uzasadnieniu projektu rozporządzenia wyjaśnione zostały potrzeby i cel wydania rozporządzenia (poprawa dostępu do Internetu i usług telekomunikacyjnych poprzez usprawnienie procesu inwestycyjnego i usunięcie zbędnych nadregulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi). Szczegółowo opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji, a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM, to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska." W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia projektu rozporządzenia z 2022 r. zapisano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE. W zakresie podniesionych zarzutów względem stanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Sąd nie dopatrzył się wad które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego, a wymagania jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe dla wydania ww. rozporządzenia przewiduje art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.). Przepis ten zawiera obligatoryjną delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, do określenia w drodze rozporządzenia zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Wykonując ten obowiązek Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2023 r. II SA/Ol 277/23, LEX nr 3613541). Należy przy tym wskazać, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w Karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów jak i inwestora na wszystkich etapach realizacji inwestycji. Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku znajdują zastosowanie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana, w toku innych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Z kolei ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123); tak NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22, LEX nr 3429156. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego (o czym wspomniano już wyżej) i ma na celu w istocie jedynie ustalenie, czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących obniżenia wartości nieruchomości w wyniku realizacji planowanej inwestycji wskazać należy, że ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki o których mowa w art. 36 (tj. korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone), przepisy art. 36 oraz art. 37 (dotyczące odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę) stosuje się odpowiednio. Zatem właściciele nieruchomości sąsiednich, których wartość spadnie w związku z planowaną inwestycją, zyskają roszczenie odszkodowawcze. W ocenie Sądu, także zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP – art. 2, art. 7, art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 i art. 79 ust. 1 nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, a podnoszona w związku z tym kwestia, że brak posługiwania się wydanymi w sprawie decyzjami (w szczególności decyzją zaskarżoną) pojęciami zdefiniowanymi przez ustawodawcę może utrudnić złożenie skargi konstytucyjnej, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyraźnego podkreślenia wymaga przy tym (co trafnie zauważyło Kolegium), że skarżący nie sprecyzował jakimi ustawowymi pojęciami mającymi w sprawie zastosowanie nie posłużył się organ administracji. Także Sąd rozpoznający sprawę nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby świadczyć o naruszeniu powołanych wyżej przepisów. Nie znajdują usprawiedliwienia również zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na powołaniu niekompletnych jednostek prawnych u.p.z.p. Podstawa prawna wskazana w decyzji została określona w sposób wystarczający i prawidłowy. Reasumując, z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd stwierdził, że decyzje organów I i II instancji nie naruszają prawa. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a.