II SA/Rz 518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2007 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (...) marca 2007 r. Nr (...). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2007 r. [...] odmawiającą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla K. B. od dnia 1.03.2006 r. do dnia 30.01.2007 r. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1, 23 ust. 1, art. 24 ust. 2, ust. 3a i ust. 3 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2005 r. K. B. przyznano zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie w okresie od 1.09.2005 r. do 28.02.2006 r., na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w K. Po przedłożeniu przez B. B. wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...] zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. i ustalającego, że małoletni K. B. jest osobą niepełnosprawną od 1999 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. i wymaga w tym okresie konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. przyznał zasiłek dla K. B. w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1.02.2007 r. do 31.12.2007 r. Wnioskiem z dnia 21 lutego 2007 r. ojciec dziecka – I. B. zwrócił się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dla K. B. od dnia 1.03.2006 r. do 30.01.2007 r., wskazując, iż dziecko utraciło prawo do świadczenia z dniem 1 marca 2006 r., a procedury odwoławcze, zakończone wyrokiem Sądu trwały do 22.12.2006 r. Kwestia przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji była przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił przyznania tego zasiłku za okres od dnia 1.03.2006 r. do 30.01.2007 r. W uzasadnieniu wskazał, iż ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłku pielęgnacyjnego i ich wypłata następuje na wniosek między innymi jednego z rodziców, począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami - zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takim wypadku prawo to ustala się do ostatniego dnia miesiąca w którym upływa termin ważności orzeczenia. W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie stanowiące kontynuację poprzedniego, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W tej sytuacji osoba do wniosku o świadczenia rodzinne dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzającej złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wobec faktu, że I. B. nie spełnił w/w wymogów, organ odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.03.2006 r. do 30.01.2007 r. Od decyzji tej odwołał się I. B., wskazując, że syn nabył prawo do zasiłku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r., a wniosek został złożony po uprawomocnieniu się powyższego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Wskazało na konieczność złożenia stosownego wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi i dołączonym wymaganymi dokumentami dla uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Taki wniosek w przedmiotowej sprawie odwołujący złożył 21.02.2007 r., mimo, iż z dniem 28.02.2006 r. utraciło moc orzeczenie o niepełnosprawności syna K. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazującą, iż prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się nie wcześniej niż od miesiąca, w którym został złożony wniosek o kontynuację świadczenia, brak jest podstaw w ocenie organu podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku za okres od 1.03.2006 r. do 30.01.2007 r. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł I. B., podnosząc, iż K. B. tracąc z dniem 01 marca 2006r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji miał już wypełniony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 09 sierpnia 2005r. do 31 sierpnia 2006r. Wyrokiem Sądu prawo do zasiłku zostało mu przywrócone, a mimo tego nie przyznano mu prawa do wyrównania zaległego zasiłku, nie poinformowano go także o zmianie przepisów, a wniosek o wyrównanie prawa do zasiłku złożył po uprawomocnieniu się wyroku sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego –art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja dotyczy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek ten obok świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Przesłanki przyznania i wysokość wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego określa art. 16 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia – w zależności od stopnia niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Terminy – początkowy i końcowy przyznania świadczenia ustala się według ogólnych zasad, wspólnych dla wszystkich świadczeń rodzinnych. Prawo do nich, z wyjątkiem dodatków do zasiłku rodzinnego określonych w art. 9 i 14-15, zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka oraz zasiłku pielęgnacyjnego, ustala się na okres zasiłkowy, tj. okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego (art. 24 ust. 1), począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). W przypadku świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, w tym także zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do nich ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas prawo do świadczenia rodzinnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 3). Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 24 ust. 3 a i 3 b ustala szczególny tryb postępowania w przypadku kontynuacji świadczenia uzależnionego od niepełnosprawnosci, tj. w przypadku, gdy utraci ważność orzeczenie o niepełnosprawności, a osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Z taką właśnie sytuacją – tj. kontynuacją świadczenia mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ okres niepełnosprawności dziecka skarżącego K. B. wynikający z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. upłynął z dniem 28.02.2006 r., a następnie dziecko to uzyskało ponowne orzeczenie o niepełnosprawności ustalające okres niepełnosprawności do 31.12.2007 r. z wymogiem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie to wynika z wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...], który zmienia orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]. Wyrok ten uprawomocnił się 13.01.2007 r. Do akt sprawy nie dołączono informacji dotyczących przebiegu postępowania toczącego się przed organami ds. orzekania o niepełnosprawności, przede wszystkim zaś wniosku o ustalenie niepełnosprawności K. B. złożonego w celu uzyskania orzeczenia na dalszy okres, po upływie poprzedniego – do 28.02.2006 r., jak również orzeczenia wydanego przez powiatowy zespół. Nie ulega jednak wątpliwości, ze skarżący podjął starania o kontynuację wypłaty zasiłku na długo przed złożeniem wniosku do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w dniu 23.02.2007 r., najprawdopodobniej jeszcze przed upływem ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności. Okoliczności te nie były w ogóle wyjaśniane przez organ, choć dla zastosowania trybu z art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych mają zasadnicze znaczenie. Wspominany ust. 3 a został dodany ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732), a w dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywał w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Przepis ten stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Uregulowany w zacytowanym przepisie szczególny tryb kontynuacji świadczenia rodzinnego uzupełniony został w ust. 3 b. Wskazano w nim, że w przypadku, o którym mowa w art. 3a, do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności wnioskodawca dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z unormowań tych wynika, że wnioskiem " o kontynuację świadczenia rodzinnego" jest również wniosek o ponowne ustalenie niepełnosprawności. Tymczasem organy orzekające w sprawie wadliwie przyjęły, że wniosek o kontynuację w przypadku skarżącego to ten, który został złożony w MGOPS w D. 23.02.2007 r. i nie zastosowały trybu z art. 24 ust. 3 a i 3 b, choć powołały się na te przepisy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć . W prowadzonym postępowaniu naruszyły też art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., nie informując skarżącego o konieczności dołączenia zaświadczenia instytucji orzekających o niepełnosprawności, co skutkowało negatywnym dla niego rozstrzygnięciem. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przestrzegania tych obowiązków organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku dołączenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). . Standardów tych organy orzekające w niniejszej sprawie nie dotrzymały, choć treść wniosku z 21.02.2007 r. i dołączony do niego wyrok Sądu Rejonowego w K. stanowiły dla organu wyraźną informację, że skarżący korzysta z trybu "kontynuacji" wskazanego w art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy oświadczeniach rodzinnych. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie daty wystąpienia skarżącego (ewentualnie jego żony, która wcześniej występowała o przyznanie świadczeń rodzinnych i ustalenie niepełnosprawności syna K.) do instytucji orzekających o niepełnosprawności i dołączenie stosownego zaświadczenia tej instytucji, a następnie wydanie decyzji w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna K. za okres od 1.03.2006 r. do dnia 30.01.2007 r. przy zastosowaniu art. 24 ust. 3 a i 3 b ustawy o świadczeniach rodzinnych Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.).