II SA/Rz 518/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.R. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej także "WINB" z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] uchylająca, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., zwanego dalej także "PINB" z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], którą organ I instancji nałożył na J.R. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku stodoły usytuowanego na działce nr ew. gr. 184 w miejscowości T. w zakresie obowiązującym, poprzez wykonanie ściany przeciwpożarowej w miejscu ściany szczytowej budynku stodoły zlokalizowanej w odległości zmiennej od murowano - drewnianego budynku stodoły na działce nr ew. gr. 188/13 wynoszącej od 13,95 - 14,13 m w terminie do 30 maja 2013r., w części dotyczącej wyznaczenia terminu i wyznaczająca w tym zakresie nowy termin na dzień 31 grudnia 2013r. - jako ostateczny termin do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji i utrzymująca w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydanie wskazanych wyżej rozstrzygnięć poprzedzone było wydaniem decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2006r. , nr [...] nakazującej J.R. usunięcie w ścianach szczytowych stodoły na działce nr ew. 184 w miejscowości T. elementów drewnianych i wymurowanie ścian osłonowych z cegły grubości 12 cm, a jednocześnie orzekającej o istocie sprawy przez nakazanie J.R. wykonanie w miejscu ścian szczytowych ścian oddzielenia pożarowego. Decyzją z dnia [...] października 2006r., nr [...] WINB stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii podnoszonych w pismach J.R., że samowole budowlane popełnił nie on, a właściciel sąsiedniej nieruchomości budując swoje budynki na działce nr ew 188/3 i nie zachowując przepisów przeciwpożarowych w okresie kiedy na jego działce nr 184 stał jeszcze budynek mieszkalno - składowy od którego na działce sąsiedniej można było wznieść obiekt z zachowaniem zasad przeciwpożarowych ujętych w przepisach wykonawczych. W następstwie powyższych rozstrzygnięć WINB decyzją z dnia [...] stycznia ponownie uchylił decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2006r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest jednoznaczne ustalenie czy przedmiotowy budynek stodoły został wybudowany samowolnie czy też w oparciu o pozwolenie na budowę. W zależności od tych ustaleń do rozpatrzenia sprawy będą miały zastosowanie określone przepisy Prawa budowlanego tj. ustawa Prawo budowlane z 1994 r. bądź też ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Podano również, że jednoznacznego wyjaśnienia wymaga wskazana przez Sąd w w/w wyroku oraz podnoszona przez J.R. kwestia wcześniej istniejącego w miejscu przedmiotowej stodoły budynku i powstałej w nieprzepisowych odległościach zabudowy sąsiedniej działki 188/3. W następstwie uchylenia decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2006r. organ ten decyzją z dnia [...] listopada orzekł jak wskazano na wstępie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w celu uzupełnienia materiału dowodowego przeprowadził w dniu [...].04.2010 r. dodatkowe oględziny podczas których stwierdził, że na działce 184 w miejscowości T. istnieje murowano - drewniany budynek stodoły kryty eternitem falistym, usytuowany w odległości zmiennej 13,95 - 14,13 m od drewnianego budynku stodoły na działce nr ew. 188/3, którego stan nie uległ zmianie od ostatnich oględzin tj. przeprowadzonych w dniu 12.12.2005r. Przy obiekcie nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. W trakcie oględzin J.R. nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę, okazał natomiast projekt typowy na którym widniała pieczęć koloru czerwonego o treści załącznik do decyzji z dnia [...].12.1989 r. Nr [...] R. dnia [...].12.1989 r., oraz pieczęć koloru czerwonego o treści Urząd Gminy w R., z odręcznym dopiskiem H.R.. Według przedłożonego projektu budynek stodoły posiadał wymiary 8,30 x 12,20 m bez podcieni, a z podcieniami o wymiarach w rzucie poziomym 11,30 x 12,20 m. W dniu [...].10.2012 r. dokonano kolejnych oględzin podczas których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ocenił stan techniczny obiektu stwierdzając, ze na ścianach osłonowych z cegły silikatowej brak jest spękań i zarysowań, filary budynku nie posiadają odchyleń od pionu, ściany osłonowe z desek nie są zmurszałe, brak jest również nieszczelności w pokryciu dachowym Z uwagi na odrębnie prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczo- garażowego usytuowanego w odległości 4,69 m od przedmiotowego budynku stodoły i w odległości 1,19 — 1,21 m od sąsiedniego budynku zwanego garażem i wykonanie w budynku gospodarczo - garażowym ściany oddzielenia pożarowego w miejscu ściany szczytowej (decyzja z dnia [...].12.2011 r. znak: [...] stwierdzająca wykonanie obowiązku), zaskarżoną decyzją nakazano wykonanie jednej ściany oddzielenia pożarowego w miejscu ściany szczytowej wyłącznie od strony działki 188/3. Od decyzji tej odwołanie wniósł J.R. podając, że decyzja została wydana w wyniku wadliwych ustaleń faktycznych, gdyż stroną postępowania powinien być również Urząd Gminy R. któremu jego matka H.R. powierzyła za opłatą kierowanie robotami i sprawowanie nadzoru nad ich wykonaniem w myśl przepisów wówczas obowiązujących tj. ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane. Odwołujący podniósł, że zarówno stodoła jak i pozostałe zabudowania na działce 184 w miejscowości T. były budowane zgodnie z prawem i obowiązującymi przepisami. Autor odwołania podał, że w tracie postępowania wykazał zarzuty odnośnie zabudowy na sąsiedniej działce 188/3 należącej do G.C., gdzie nie zostały zachowane przepisy przeciwpożarowe w stosunku do zabudowy na działce nr ew. 184 i nie może zgodzić że obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku stodoły został nałożony na niego, a nie na właściciela sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący zarzucił, że po kilkudziesięciu latach od zakończenia budowy budynku stodoły bezpodstawnie i bezprawnie obarczony został winą za wybudowanie tego obiektu z naruszeniem prawa. Zdaniem odwołującego to nie on, ale Urząd Gminy R. powinien wyjaśnić dlaczego budynek stodoły został wybudowany z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2013r. orzekł, jak wskazano na wstępie stwierdziwszy, że zawarty w sentencji decyzji nakaz wykonania ściany przeciwpożarowej w miejscu ściany szczytowej jest nieunikniony. Z materiału dowodowego wynika że budynek stodoły o wymiarach 8,03 x 13,07 m został wybudowany w latach 1978-1979. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zarówno H.R. jak i J.R. nie przedłożyli pozwolenia na budowę. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez WINB w dniu [...].04.2006 r. H.R. przedłożyła kserokopię okładki projektu i umożliwiła wgląd w jej oryginał na którym widniały oryginalne czerwone pieczęcie o treści załącznik do decyzji z dnia [...] 03.1978r. nr [...] R. [...].04.1978 i druga pieczęć Urząd Gminy [...] R. woj. [...]. Również w trakcie oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu [...].04.2010r. J.R. przedłożył w/w projekt i umożliwił wgląd w jego treść. Na podstawie przedłożonych dokumentów można było wyłącznie ustalić, że według projektu typowego budynek stodoły powinien posiadać wymiary 8.30 x 12,20 m bez podcieni i 11,30 x 12,20 m z podcieniami. Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że budynek stodoły będący przedmiotem postępowania został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].03.1978 r. nr [...] R. [...].04.1978, niemniej jednak został on wybudowany w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy czyli w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W rozpatrywanym przypadku roboty budowlane przy stodole będącej przedmiotem postępowania zostały wykonane w całości i zakończone, dlatego też zbędnym było wstrzymywanie robót budowlanych postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego . Biorąc pod uwagę zapis zawarty w art. 51 ust. 7, czyli przypadek robót już zakończonych organ zobowiązany jest ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy. Przepis art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy, tj. nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami, natomiast zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy następuje wówczas, gdy istnieje konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z zebranego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że przedmiotowy obiekt narusza obowiązujące w czasie jego budowy przepisy tj. Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z dn. 5.07.1966 r. Nr 26 poz. 157). Według § 20 ust. 1 tego rozporządzenia odległość szóp i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków ) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową powinny wynosić co najmniej 25 m od budynku ze ścianami z materiałów palnych lub pokryciem z materiałów łatwozapalnych. W rozpatrywanym przypadku od strony wschodniej namierzona odległość w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 19.04.2006 r. przeprowadzonej przez WINB od drewnianej ściany stodoły na działce Państwa C. wynosi 13,95 m, natomiast wg szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin PINB odległość ta wynosi 13,95 - 14,13 m co narusza powyższe warunki techniczne. W tej sytuacji niezbędnym jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań przewidzianych treścią art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli zobowiązanie właściciela do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie ściany przeciwpożarowej w miejscu ściany szczytowej budynku stodoły zlokalizowanej w odległości 13,95 - 14,13 m od murowano - drewnianego budynku na działce 188/3 w miejscowości T. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w dacie budowy przedmiotowej stodoły tj. w latach 1978-79 na sąsiedniej działce nr ew 188/3 należącej do G.C. stodoła już istniała, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego tj. protokołu rozprawy administracyjnej WINB z dnia [...].04.2006 r., oraz treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.02.2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/08. Fakt istnienia wcześniej w miejscu obecnie istniejącej stodoły innego budynku, nie upoważniał inwestora przedmiotowej stodoły od realizacji robót niezgodnie z przepisami i bez uwzględnienia zastanego stanu faktycznego i prawnego w dacie budowy obiektu. Podnoszone przez J.R. zarzuty dotyczące obarczenia winą za zaistniałą sytuację Urzędu Gminy są bezzasadne i nie wynikają z żadnego przepisu prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną na wstępie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. J.R. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wadliwie ustalonego stanu faktycznego i nie odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz zarzucił pominięcie przy rozpoznaniu sprawy "Urzędu Gminy R." oraz G.C. W uzasadnieniu skargi powtórzył w całości argumentacje podana w wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy takiej ocenie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należ odwołać się do treści art. 153 P.p.s.a., stanowiącego iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Po przełożeniu treści wskazanego wyżej przepisu na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy związani byli treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/08. Oceniając więc legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia także Sąd związany był treścią tego wyroku. Ocena ta dokonywana była więc przez pryzmat zgodności zaskarżonego orzeczenia z oceną prawną oraz w wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. Uchylając wydane w sprawie uprzednio orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, na konieczność wyjaśnienia, czy organy wydające kontrolowaną decyzję w postępowaniu zwykłym miały podstawy do uznania, że będący przedmiotem postępowania budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a także jaki był ewentualny zakres tej samowoli. Od tego ustalenia zależała ocena, czy organy prowadzące postępowanie zwykłe miały dostateczną podstawę faktyczną i prawną do stwierdzenia samowoli i w konsekwencji legalizacji obiektu poprzez nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Sąd ponadto wskazał na konieczność oceny czy to skarżący czy też jego sąsiad popełnił samowolę budowlaną, budując w latach 1968-70 swoje budynki na działce sąsiedniej i nie zachowując przepisów przeciwpożarowych w okresie, kiedy na jego działce stał uprzednio zbudowany jeszcze budynek mieszkalno - składowy, od którego na działce sąsiedniej można było wznieść obiekt z zachowaniem zasad przeciwpożarowych ujętych w przepisach wykonawczych. Sąd stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły, że będący przedmiotem postępowania budynek został wybudowany w dacie, kiedy budynek posadowiony na sąsiedniej działce już istniał. Budynek stodoły należącej do J.R. powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1978r., nr [...] R. 14.04.1978r., nie stanowił tym samym samowoli budowlanej. Prawidłowo ustalono, że przy braku treści decyzji o pozwoleniu na budowę, a mając na uwadze projekt typowy stodoły stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, budynek ten został zbudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach To ustalenie, implikuje konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wyczerpuje więc dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 51 ust. 7 ustawy. Wspomnieć należy, że brak treści decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, określającego konsekwencje istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zakończone roboty budowlane nie będące samowolą budowlaną należało więc ocenić przez pryzmat art. 51 ust. 1 pkt 1lub pkt 2 ustawy. Ocena przedmiotowej stodoły w kontekście zgodności jej budowy z przepisami obowiązującymi w dacie jej budowy (w latach 1978 – 79) prowadzi do wniosku, że narusza przepis par. 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. U. z dnia 5 lipca 1966r. Nr 26 , poz. 157) , stosownie do którego odległości szóp i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową powinny wynosić co najmniej 25 m od budynku ze ścianami z materiałów palnych lub pokryciem z materiałów łatwozapalnych. Odległość przedmiotowej stodoły od drewnianej ściany stodoły na działce Państwa C. wynosi 13, 95 (ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 19 kwietnia 2006r., 13, 95 – 14, 13 m (szkic stanowiący załącznik do protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.). Z uwagi na fakt, że wskazana wyżej niezgodność z przepisami na charakter usuwalny wyłączone będzie w przedmiotowej sprawie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zastosowanie będzie więc miał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, na podstawie którego organ zobowiązanie właściciela do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie ściany przeciwpożarowej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze przez J.R. Stan faktyczny został w niniejszej sprawie ustalony prawidłowo, kwestia legalności wybudowanych na sąsiedniej działce obiektów budowlanych niejest przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.