II SA/Rz 519/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rzecz skarżącej Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w P. kwotę 755 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 519/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej C. i L.C. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne i przyłącza kanalizacyjnego na działkach nr 1091/2, 1099/2, 1099/1 w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że C. i L.C. realizowali rozbudowę budynku handlowego w P. na podstawie decyzji Starosty D. z [...]r. Wojewoda [...] r. stwierdził nieważność tej decyzji, z uwagi na sporządzenie projektu budowlanego przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień budowlanych, a jego rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W tej sytuacji, po stwierdzeniu, że roboty budowlane nie zostały zakończone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku handlowego i równocześnie nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną obiektu. Następnie decyzją z dnia [...]r. ten sam organ nałożył na C. i L.C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budynku handlowego z poddaszem mieszkalnym budowanego na działce nr ewid. 1091/2 w P. przy ul. L.. Decyzja ta została zreformowana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem [...]r., uchylił ją w całości i jednocześnie nałożył na C. i L.C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego budowanego budynku handlowego z poddaszem mieszkalnym i przyłącza kanalizacyjnego na działkach nr ewid. 1091/2, 1099/2 i 1099/1 położonych w P., uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...]r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Po przedłożeniu przez inwestorów projektu zamiennego oraz zaświadczenia Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdził projekt zamienny rozbudowy istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne wraz z projektem zagospodarowania działek nr ewid. 1091/2, 1099/2, 1099/1 położonych w P. przy ul. L. i udzielił C. i L.C. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku handlowego według projektu zamiennego opracowanego przez zespół uprawnionych projektantów. Decyzję wydano w oparciu o art. 83 ust. 1 oraz 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W jej uzasadnieniu organ powołał się na przedłożone dokumenty, z których wynika, że rozbudowana cześć budynku spełnia warunki techniczne obowiązujące w okresie jej realizacji zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (błędnie powołany nr Dz.U. z 2000 r., Nr 16, poz. 214), a projekt zamienny został wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione i zawiera wymagane pozytywne uzgodnienia rzeczoznawców ds bezpieczeństwa i higieny oraz sanitarno-higienicznych. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkaniowe. Do użytkowania obiektu można przystąpić po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 54 i art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołała się Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w P., kwestionując zgodność budowy z warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego. W szczególności w ocenie odwołującej nie są zachowane odległości budynku z oknami od działki Spółdzielni. Ponadto inwestor prowadzi handel w obiekcie bez stosowanego pozwolenia na budowę i użytkowanie. Zarząd Spółdzielni domagając się rozbiórki obiektu lub jego części wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i decyzją wymienioną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, według którego po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stwierdził, że inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek, w związku z czym wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy rozbudowie budynku handlowego dla C. i L.C. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że decyzja oraz poprzedzające ją postępowanie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Starosta D. postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie udzielonego upoważnienia Ministra Infrastruktury wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wykonania otworów okiennych w ścianach zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m od granicy działki. Podnoszona natomiast w odwołaniu sprawa bezprawnego użytkowania części obiektu nie jest przedmiotem tego rozstrzygnięcia. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podtrzymuje swoje zarzuty dotyczące niezgodności budowy z warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego, wskazując, że nie zostały zachowane odległości budynku z oknami i schodami zewnętrznymi od strony działki skarżącej. Minister Infrastruktury udzielił Staroście D. upoważnienia do wyrazenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz tylko od granicy z działkami nr ewid. 1100/1, 110/2 i 1099/2. Natomiast kwestionowane przez skarżącą odległości dotyczą działki nr 1091/1. W skardze podniesiono też, że poddasze budynku nie jest użytkowane jako mieszkalne, ale jest w nim prowadzona działalność handlowa. Cały zresztą budynek ma takie właśnie przeznaczenie, łącznie z piwnicami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na przyczyny, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie organu skarżąca nie wskazuje nowych argumentów, innych od dotychczas rozpatrywanych, zarzucając zaś niezgodność z warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego, nie wskazuje konkretnego przepisu, który nie zostałby zachowany w zakresie odległości budynku z oknami i schodami zewnętrznymi od strony działki skarżącej, tj. 1091/1 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji jej uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydana w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Przewidziany w tym przepisie tryb legalizacji obiektu budowlanego został wdrożony z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku handlowego położonego na działce nr ewid. 1091/2 w P. Po stwierdzeniu, że roboty budowlane nie zostały zakończone, organ I instancji wstrzymał ich prowadzenie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakładając jednocześnie obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną obiektu. Kolejnym etapem procesu legalizacyjnego było wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy. Rozstrzygnięcie w tej kwestii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Tymczasem proces legalizacyjny toczył się dalej i wydane zostały następne decyzje – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r. i decyzja będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., zatwierdzające projekt budowlany zamienny i udzielające C. i L.C. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku handlowego. Taką właśnie kolejność procesu legalizacyjnego przewiduje art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Dopuszczając dowód z akt sprawy II SA/Rz 478/04 Sąd ustalił, że wyrokiem z dnia [...]r. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r., zostały uchylone. Wyrok ten uprawomocnił się [...]r. W takiej sytuacji zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Warunkiem koniecznym zaistnienia tej przesłanki jest związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu administracji a inną uchyloną decyzją, na który wskazuje zwrot "w oparciu" (tak M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 817 oraz wyrok NSA z 25.02.1982 r., II SA 6/82, ONSA 1982/1/19). Ten związek w rozpatrywanej sprawie występuje, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca były następstwem wydania decyzji organów I i II instancji uchylonych wyrokiem Sądu z 15 lipca 2005 r. w tym znaczeniu, że zaistniały w obrocie prawnym na skutek realizacji obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, nałożonego w tamtych decyzjach. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym cytowany przepis, w odróżnieniu od pozostałych wypadków określonych w pkt 1 lit. a) i c), nie uzależnia konieczności uchylenia decyzji lub postanowienia od istotnego wpływu wymienionego uchybienia na wynik sprawy. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z 15 lipca 2005 r., II SA/Rz 478/04, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25.02.1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/3/101, z glosą B. Adamiak, tamże). W omawianym wyroku z 15.07.2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowelizacją tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., podczas, gdy należało stosować przepisy obowiązujące do dnia wejścia w życie tej noweli, nie przewidujące sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Związany tą oceną prawną Sąd nie może więc dokonywać w niniejszej sprawie kontroli decyzji zatwierdzającej tenże projekt budowlany zamienny pod względem merytorycznym, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia art. 153 P.p.s.a. Z tych też względów i z uwagi na formalnoprawny charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów skargi. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.