II SA/Rz 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew -skargę oddala- Postanowieniem z dnia[...] listopada 2006 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydenta Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] października 2006 r., Nr [...], nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], udzielającej Gminie [...] zezwolenia na usunięcie 18 szt. gatunków drzew: 1 szt. wierzby białej, 12 szt. lipy drobnolistnej, 1 szt. jesiona wyniosłego, 1 szt. klonu jaworu, 3 szt. topoli berlińskiej, z terenu nieruchomości oznaczonych nr ewid. 402, 367/18 i 2022/17, położonych przy skrzyżowaniu ulic M. i A. M. w T. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, jego Zastępca, zezwolił Gminie [...] na usunięcie określonych w decyzji drzew, ustalając równocześnie, że wycięcie nie podlega opłacie. Decyzją z dnia [...] października 2006r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu, stwierdziło nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta. W jej uzasadnieniu wskazano, że zezwolenie na wycinkę zostało wydane w związku z realizacją inwestycji, na którą w dniu [...] grudnia 2005 r., Prezydent Miasta, wydał pozwolenie Nr [...]. Inwestycja to wykonanie przebudowy ul. M. na odcinku od ul. K. do ul. D., oraz ul. M. od ul. S. do ul. M., wraz z przebudową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu tych ulic. W świetle tej decyzji inwestycja została zlokalizowana na działkach nr: 2044/6, 367/18, 2020/2, 402, 2135/6, 2133/3, 2131/1, 2125/4. Obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr ewid. 2044/6, 367/18, 2020/2, 402, 2135/6, 2133/3, 2131/1 i 2125/4. Z powyższego wynika, że działka nr ewid. 2022/17, co do której wyrażono zgodę na wycinkę drzew, nie została objęta ani pozwoleniem na budowę ani zasięgiem oddziaływania inwestycji, w związku z tym zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, udzielającej zezwolenia na wycięcie znajdujących się na niej drzew. Ponadto, zdaniem organu, wniosek Gminy [...] dotyczący działki nr ewid. 2022/17 nie spełnia wymogów z art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Jak ustalono działka ta znajduje się w wieczystym użytkowaniu T. S.M. Zatem Gmina nie mogła występować z wnioskiem jako jej właściciel a ewentualnie jako posiadacz, po uzyskaniu zgody na wycinkę od wieczystego użytkownika. Tymczasem T. S. M., w piśmie z dnia 28 lipca 2006 r. wyraziła zgodę tylko na dysponowanie terenem. Zatem stroną postępowania powinna być w związku tym nie tylko Gmina, ale również Spółdzielnia, podczas gdy decyzja została skierowana tylko do Gminy. Za stwierdzeniem nieważności, zdaniem organu, przemawia również, naruszenie przepisów dotyczących właściwości organów. Wprawdzie zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zgodę na usuniecie drzew wydaje wójt, burmistrz albo prezydent, ale nie dotyczy to nieruchomości stanowiących własność gminy. W tym przypadku właściwy do załatwienia sprawy, jest zgodnie z art. 90 powyższej ustawy starosta. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że usunięcie drzew i krzewów z terenu w obrębie i zasięgu oddziaływania inwestycji było niezbędne i uzasadniało wydanie zezwolenia oraz zaniechanie pobrania opłat. Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uważając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa i powinna zostać uchylona, bowiem Prezydent Miasta nie naruszył przepisów o właściwości, jak również rażąco nie naruszył prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawach o usunięcie drzew Gmina jest stroną reprezentowaną przez Prezydenta Miasta, a Prezydent na podstawie art. 90 ustawy o ochronie przyrody posiada kompetencje starosty, ale działa jako organ gminy a nie jako pracownik organu. Przepis natomiast art. 24 k.p.a., będący podstawą wyłączenia pracownika, ma zastosowanie tylko w przypadkach kiedy sprawa dotyczy prywatnych interesów pracownika. Odnosząc się do zarzutu nie objęcia działki nr 2022/17 pozwoleniem na budowę wyjaśniono, że na podstawie art. 83 ust 4 ustawy o ochronie przyrody, wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew nie musi zawierać pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nieruchomość, z której zaplanowano wycinkę nie musi być objęta tym pozwoleniem. Wnioskodawca podjął również próbę odparcia zarzutu niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W trakcie rozpoznawania wniosku przeprowadzono dowód z oględzin, na podstawie których stwierdzono, że pozostawienie drzew jest niemożliwe z uwagi na kolizję z planowaną inwestycją, a wskazane drzewa nie nadają się do przesadzenia ze względu na wiek i stan zdrowotny. Podano również, że przy wydaniu decyzji zostały uwzględnione przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada drogi publiczne i ich usytuowanie, z których wynika, że zieleń powinna spełniać funkcje zarówno w zakresie estetyki, pozytywnego wpływu na środowisko, jak i w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Brak orzeczenia o opłacie za usunięcie drzew uzasadniono treścią art. 86 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew w związku z przebudową dróg na cele publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wspomnianym na wstępie postanowieniem, stwierdziło niedopuszczalność powyższego wniosku. Organ podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów jednostka samorządu terytorialnego występująca w danym postępowaniu w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. nie ma możliwości jednoczesnego występowania w tym postępowaniu jako strona. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego, zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowo administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie Gmina [...] wnosił o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 83 oraz art. 90 ustawy o ochronie przyrody, a także naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 10, 81 K.p.a., błędną interpretację art. 134, 140 w zw. z art. 28 K.p.a. Uzasadniając skargę w szczególności wskazano, że Gmina była i jest legitymowana czynnie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. /.../. Składając przedmiotowy wniosek Prezydent Miasta działał nie jako organ, który wydał zaskarżoną decyzję, ale jako ustawowy reprezentant jedynej strony postępowania – Gminy . Powyższe stanowisko zdaniem strony skarżącej znajduje oparcie w art. 90 ustawy o ochronie przyrody zgodnie, z którym zezwolenie na wycinkę drzew z nieruchomości stanowiących własność gminy wydaje starosta, a więc w znaczeniu funkcjonalnym decyzja ta nie została wydana przez organ Gminy. Nadto należy oddzielić działanie Gminy w sferze jej uprawnień właścicielskich od działania Prezydenta Miasta jako podmiotu wykonującego imperium administracyjnoprawne i to z zakresu zadań należących funkcjonalnie do starosty. W obszernym również zakresie strona skarżąca uzasadniła zarzut naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. /nie zachowano wymogu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań/, a w konsekwencji również art. 81 K.p.a., wspierając się przy tym licznymi w tym względzie orzeczeniami sądowo-administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, modyfikując na rozprawie tenże wniosek na oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie – w tym przypadku postanowienie – organu administracji, jak również postępowanie poprzedzające jego wydanie. W związku z powyższym uwzględnienie skargi i usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Z przepisu art. 127 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm/ wynika, że środkiem zaskarżenia, który przysługuje od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Różni się on od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Do rozpatrzenia wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji /art. 127 § 3 oraz § 4 zdanie drugie/. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania /art. 134 K.p.a./ organ odwoławczy wydaje w razie negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym [są one podejmowane w celu ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu], przy czym niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., wydanym z powołaniem się na wspomniany wyżej przepis art. 134 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] października 2006 r. [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] o udzieleniu Gminie zezwolenia na usunięcie 18 sztuk drzew: wierzba biała 1 szt., lipa drobnolistna 12 szt., jesion wyniosły 1 szt., klon jawor 1 szt., topola berlińska 3 szt. z terenu nieruchomości oznaczonych nr ewid. 402, 367/18 i 2022/17, położonych przy skrzyżowaniu ulic M. i M. w T., z powodu naruszenia przepisów o właściwości i rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony, jak wyżej wspomniano przez Prezydenta miasta, który wcześniej wydaną decyzją /z dnia [...].08.2006 r./ zezwolił Gminie [...] na usunięcie 18 sztuk drzew i taki stan rzeczy, w ocenie organu orzekającego /SKO/ daje podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności tegoż wniosku. W ocenie Sądu, pogląd tego organu zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że składając przedmiotowy wniosek Prezydenta Miasta działał wyłącznie jako ustawowy reprezentant jedynej strony postępowania, tj. Gminy. Otóż według rozwiązań przyjętych w ustawach samorządowych organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, a z drugiej – organami administracji publicznej. Dla organów występujących w tych pierwszym charakterze właściwe są działania podejmowane w formach cywilnoprawnych /o charakterze niewładczym/. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium. Wobec tego, gdy przepis prawa pozytywnego sytuuje któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego, jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, na jakimś jego etapie, to wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego /ujętego w kategoriach obiektywnych/. Trzeba też wskazać, że w orzecznictwie NSA konsekwentnie prezentowany był pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym /postanowienie NSA z dnia 26.05.1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49/. Podkreślano też, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie /organem prowadzącym postępowanie/ - niepubl. postanowienie NSA z dnia 28.12.1990 r. SA/Wr 1202/90, jak i wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji /art. 106 K.p.a./ - np. wyrok NSA z dnia 31.01.1995 r., II SA 1625/94 "Wokanda", 1995, Nr 8, str. 33. Wyraźnie stanowisko to zostało wyakcentowane w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90/ONSA 1990/4/7/. Podkreślono w nim, że w roli organu powołanego z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie objętej postępowaniem, nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Nie może też być uzasadnione twierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie należącej do właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego jednostka ta będzie mogła wziąć udział w charakterze strony, jeżeli będzie reprezentowana przez inny organ /rzecz jasna tej jednostki/. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że decyzja Prezydenta Miasta /miasta na prawach powiatu/ z dnia[...] sierpnia 2006 r., zezwalająca Gminie [...] na usunięcie drzew, została wydana na wniosek Prezydenta tego miasta. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm./, powołanym w jej podstawie prawnej, usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta na wniosek posiadacza nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy czynności te wykonuje starosta /art. 90 powyższej ustawy/. Skoro Prezydent Miasta jednocześnie pełnił funkcję starosty, to w sprawie usunięcia drzew z nieruchomości stanowiących własność Gminy winien był się wyłączyć /art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a./. Nie był zwolniony od tego obowiązku z tej racji, że jak wywodzi się w skardze, był organem w znaczeniu funkcjonalnym. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Tym samym niezasadny jest wniosek skargi dotyczący uchylenia tego postanowienia. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.