II SA/Rz 520/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - powoływanej dalej jako k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm. ), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 28 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), po rozpoznaniu odwołania C. J. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie, dotyczące wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. dla działek nr 3052, 3053/1, 3056 i 3057/1, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: W latach 1980-87 przeprowadzono odnowienie ewidencji gruntów wsi R. na bazie mapy zasadniczej 1: 2000. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 1988 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Ł., w sprawie o uregulowanie własności nieruchomości stwierdził między innymi własność działki nr 3053 na rzecz W. D. oraz zmienił na podstawie mapy sporządzonej przez M. U. z dnia 16 lipca 1988 r., L.Ks zm. [...] powierzchnię i konfigurację działek nr 3022, 3025/1, 3025/2, 3026, 3029/1, 3085/1, 3085/2, 3002/1, 3004, 3005/2, 3006/1, 3014 i 3017/1. Powyższy stan prawny został uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów wsi R. Według mapy sporządzonej przez M. U. wynika, że zmianie uległa również granica pomiędzy działkami nr 3052 a 3053 oraz działka 3056 i 3057/1 co nie znalazło odzwierciedlenia w treści wskazanego postanowienia. W zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz w Sądzie Rejonowym w Ł. nie ma dokumentacji geodezyjnej określającej w sposób jednoznaczny przebieg granicy pomiędzy działką nr 3052 a działką nr 3053 (obecnie 3053/1), a także działką nr 3056 a działką nr 3057/1 położonymi na terenie wsi R. Istniejące rozbieżności pomiędzy mapą ewidencyjna a mapą z 1988 r. stały się podstawą wszczęcia przez organ, z urzędu przedmiotowego postępowania. Rozbieżności tych nie wyjaśniła przeprowadzona w tym celu rozprawa administracyjna. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy, stawił się jedynie C. J. właściciel działek nr 3052 i 3057/1 oraz ustawowy spadkobierca działki nr 3056, który nie potrafił jednoznacznie wskazać przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3052 i 3053/1 oraz 3056 z działką 3057/1. Organ ustalił również, że w 2002 r. został wykonany pomiar kontrolny działek nr 3053 i 3054, którego wyniki zostały przedstawione w operacie technicznym włączonym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 15 maja 2002 r., - [...]. Z analizy wyżej wymienionego operatu wynika, że pomiar kontrolny nie wykazał rozbieżności w przebiegu, wykazanej na mapie ewidencji gruntów wsi R., granicy pomiędzy działką nr 3052 a działką 3053/1, zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawa własności i jego zasięgu, co mając na uwadze umorzono postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności winno zapaść rozstrzygnięcie w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego wynik będzie podstawą do dokonania ewentualnych zmian w operacie ewidencji gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył C. J. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana zapisów w operacie ewidencji gruntów powinna zostać dokonana na podstawie mapy uwłaszczeniowej i postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 26 sierpnia 1988 r., sygn. akt [...]. Wskazał przy tym, że pomiar kontrolny dokonany w 2002 r. dotyczył wschodniej granicy działki nr 3053 a nie przebiegu jej zachodniej granicy z działką nr 3052, a nawet jeśli przyjąć, że dotyczył także działki nr 3052, to nie był on powiadomiony o przeprowadzonych czynnościach, co czyni to postępowanie nieważnym. Powyższych wątpliwości nie podzielił organ odwoławczy, który wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 1988 r. Sąd Rejonowy w Ł. stwierdził, że stosownie do projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez biegłego M. U. z dnia 16 lipca 1988 r. nr ks. [...] nieruchomości położone w R., a oznaczone w ewidencji gruntów nr 3022, 3025/1, 3085/2, 3002/1, 3004, 3005/2, 3006/1, 3014, 3017/1 zmieniły powierzchnię i konfigurację granic. Nie ma w tym postanowieniu mowy o działkach nr 3052, 3053/1, 3056 i 3057/1. Ponadto wskazano, że w protokole z przeprowadzonego w dniu 8 maja 2002 r. pomiaru kontrolnego wykonawca napisał, iż w punkcie 1331 od południowo zachodniej strony na granicy z działką nr 3052 C. J. istnieje granicznik betonowy zgodnie z mapą w skali 1 : 2880. Przebieg granic wykazany na szkicu pokrywa się z przebiegiem granicy wykazanej na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2000 pomiędzy działkami nr 3052 a 3053/1. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie C. J. wniósł o uchylenie opisanej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i nakazanie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów wsi R. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 26 sierpnia 1988 r. [...] i mapą uzupełniającą biegłego M. U. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna i w rezultacie nie odpowiada na pytanie dlaczego postępowanie ma być umorzone. Biegły geodeta H. Ż. w sprawie [...] ujawnił, że w aktualnej mapie ewidencyjnej granica została błędnie wskazana. Skarżący dołączył do skargi opinię uzupełniającą tego biegły, podtrzymał też zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd z kolei z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a ponadto stwierdza nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem /art. 145 § 1 pkt 2 i 3 powyższej ustawy, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, gdyż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2008 r. przy wydaniu, której naruszono szereg przepisów postępowania administracyjnego – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy/ - w takim samym zakresie jest wadliwą /jak decyzja pierwszoinstancyjna/ i dlatego też należało ją uchylić. Natomiast względy ekonomii procesowej przesądziły o konieczności usunięcia z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. Trzeba też wyjaśnić skarżącemu, że sformułowane przez niego w skardze żądanie nakazania wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów wsi R. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 26 sierpnia 1988 r. [...] nie może być uwzględniony, gdyż takie rozstrzygnięcie /in merito/ - wobec tego, co na wstępie zostało już omówione – nie mieści się w kompetencjach tego Sądu. Przedmiotem zaskarżenia, a tym samym kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. /.../, którą to decyzją ostatnio wymieniony organ orzekł o umorzeniu postępowania – bez powołania w niej podstawy prawnej – dotyczącego wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi R. dla działek nr 3052, 3053/1, 3056 i 3057 jako bezprzedmiotowe. W ocenie organów obu instancji, skoro pomiar kontrolny nie wykazał rozbieżności w przebiegu wykazanej na mapie ewidencji gruntów wsi R. granicy pomiędzy działkami nr 3052 i 3053/1, zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawa własności /i jego zasięgu/ i jedynym sposobem finalizacji wszczętego z urzędu postępowania było jego umorzenie "jako bezprzedmiotowe". Otóż zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten stosowany jest łącznie z innymi przepisami szczególnymi prawa materialnego, wskazującymi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego. Użycie w tym przepisie słowa "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji wydanej w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Zatem umorzenie postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne, natomiast na wniosek strony /art. 105 § 2 K.p.a./ - fakultatywne. Przesłanką umorzenia postępowania z art. 105 § 1 K.p.a., jak wyżej zaznaczono, jest bezprzedmiotowość "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej /tak wyrok NSA z dnia 21.09.1999 r. SA/Sz 1029/97 nie publ./. W świetle tego, co wyżej powiedziano, a także aktualnego stanu dowodowego niniejszej sprawy wykazującego jednoznacznie, że przeprowadzony w dniu 8 maja 2002 r. pomiar kontrolny nie wykazał rozbieżności w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3052 /własność skarżącego/ i 3053/1 /własność A. D./ wykazanej na mapie ewidencji gruntów wsi R., a zarazem wobec twierdzeń skarżącego – jakoby ogrodzenie działki nr 3053/1 "jest około 3 m w jego działce oznaczonej nr 3052/1" [k. 107] i znajdujących się w aktach administracyjnych organu I instancji dokumentów, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 26 sierpnia 1988 r. [...] i mapy z wykazem zmian gruntowych sporządzonej przez biegłego geodetę M. U., wydanie orzeczenia kończącego sprawę pod względem procesowym przed organem I instancji, jakim jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest prawidłowe - takim byłoby rozstrzygnięcie merytoryczne – i w rezultacie nie może uzyskać akceptacji Sądu. Z protokołu rozprawy administracyjnej w dniu 13 lutego 2008 r., wyznaczonej przez organ I instancji na gruncie, w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi R. zgodnie z postanowieniem sądowym sygn. [...] z dnia 26 sierpnia 1988 r. i mapą do tego postanowienia sporządzoną przez biegłego M. U." wynika, że zawiadomieni o rozprawie spadkobiercy T. J. – właściciela działki nr 3056, tj. C. H., E. J. i J. J. nie stawili się. W protokole tym odnotowano również, że nie stawiła się na rozprawę H. J. będąca także spadkobiercą ustawowym T. J., przy czym z treści zawiadomienia o rozprawie z dnia 17 stycznia 2008 r. wynika, iż nie było ono do niej adresowane – brak też, co w takiej sytuacji oczywiste, zwrotnego potwierdzenia przez nią odbioru tegoż zawiadomienia. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzono, że na gruncie w dniu 13 lutego 2008 r. "...stawił się tylko Pan C. J. właściciel działki 3052 i 3057/1 oraz ustawowy spadkobierca działki 3056, który nie potrafił jednoznacznie wskazać na gruncie przebieg granicy działki nr nr 3052 z działką 3053/1 oraz działki 3056 z działką 3057/1...", przy czym nie podano z imienia i nazwiska, który z ustawowych spadkobierców T. J. stawił się na gruncie. Powyższe stwierdzenia, jak wynika z lektury zaskarżonej decyzji, w dosłownym brzmieniu zostały powtórzone w jej uzasadnieniu. Pozostają one w sprzeczności z treścią protokołu spisanego na gruncie w dniu 13 lutego 2008 r., w którym stwierdzono, że ustawowi spadkobiercy T. J. nie stawili się na rozprawie. Nadto zauważyć należy, że znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., skierowanej do H. J., opatrzone jest adnotacją "adresat nieobecny" /k. 142/, zaś decyzji wydanej również w pierwszej instancji w dniu [...] maja 2006 r. zostało opatrzone adnotacją "adresatka zmarła" /k. 88/. W takiej sytuacji powstają uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w przeprowadzonym postępowaniu uczestniczyły wszystkie osoby, którym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. przysługuje. Nadmienić więc tu wypada, że obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie i podejmowanych czynnościach został nałożony na organy administracji w celu zagwarantowania realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału stron /art. 10 K.p.a./. Podsumowując, należy stwierdzić, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków proceduralnych określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a., co w rezultacie stanowi podstawę do uznania, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. doszło do naruszenia podanych wyżej przepisów postępowania, a także omówionego w niniejszych rozważaniach art. 105 § 1 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania organu administracji wynikają wprost z powyższych rozważań.