II SA/Rz 520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ściany I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 520/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi R. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego WINB) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] nakazującą R. i W. K. rozbiórkę wybudowanej ściany przy tarasie od strony granicy z działką sąsiednią o długości 5,22 m oraz wysokości w części południowej 3,10 m i północnej 2,23 m i jednocześnie nakazano R. i W. K. rozbiórkę ściany przy tarasie o długości 5,22 m, wysokości w części południowej 3,10 m i północnej 2,23 m wybudowanej z pustaków siporeks, usytuowanej na działce nr 183 w miejscowości A. nad garażem od strony granicy z działką sąsiednią nr 182 oraz wszystkich stalowych słupków zamocowanych w płycie garażu, do których mocowana była rozebrana, drewniana barierka od strony północnej i wschodniej. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., określanej dalej p.b.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. PINB zawiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy tarasu nad użytkowanym garażem, dobudowanym do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 183, położonej w A. stanowiącej własność R. i W. K. W dniu 19 kwietnia 2012 r. PINB dokonał kontroli w terenie, podczas której ustalono, że R. i W. K. użytkują taras o wymiarach 6,23 x 5,22 m, usytuowany nad garażem dobudowanym do budynku mieszkalnego. PINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] nakazał R. i W. K. rozbiórkę ściany wybudowanej przy tarasie od strony granicy z działką sąsiednią o długości 5,22 m oraz wysokości w części południowej 3,10 m i północnej 2,23 m. W uzasadnieniu organ zakwalifikował taras wykonany nad garażem jako samowolę budowlaną, gdyż wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę, którego właściciele działki nie posiadają. W. K. – współwłaściciel działki nr 183 wyżej opisanej zgłosił się do PINB i oświadczył, że odstępuje od legalizacji tarasu ze względu na wysokie koszty administracyjne. Jednocześnie zobowiązał się do rozbiórki zadaszenia i barierek w terminie do końca stycznia 2013 r. W dniu 4 stycznia 2013 r. inspektorzy PINB dokonali oględzin w terenie, podczas których ustalono, że małżeństwo K. dokonało rozbiórki tarasu. Zdemontowano całą konstrukcję łącznie z zadaszeniem oraz barierki zabezpieczające. Od strony granicy działki pozostała jedynie ściana z pustaków, która stanowi przedłużenie ściany budynku mieszkalnego i była także częścią tarasu. W kontekście poczynionych ustaleń organ stwierdził, że nie dokonano rozbiórki całości tarasu usytuowanego nad budynkiem garażowym, dlatego też na zasadzie art. 48 ust. 1 p.b nakazano rozbiórkę w/w ściany. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. R. zarzucając, że przed wydaniem decyzji nikt nie wspomniał, że będzie dokonywana rozbiórka zadaszenia oraz że nie był informowany zarówno o tym fakcie jak i przeprowadzonych kontrolach. Odwołanie wniosła również R. K. informując, że pierwotnie taras na budynku garażowym był ogrodzony tylko barierką drewnianą. Później na żądanie T. R. została postawiona ściana na podstawie ugody zawartej w dniu 5 stycznia 2005 r. przed PINB. Zarzuciła, że nikt nie poinformował ich o ewentualnych skutkach a nakazano wykonać tę ścianę na mocy ugody. WINB po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] maja 2013 r., opisaną na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał R. i W. K. rozbiórkę ściany przy tarasie o długości 5,22 m, wysokości w części południowej 3,10 m i północnej 2,23 m wybudowanej z pustaków siporeks, usytuowanej na działce nr 183 w miejscowości A. nad garażem od strony granicy z działką sąsiednią nr 182 oraz wszystkich stalowych słupków zamocowanych w płycie do stropu garażu, do których umocowana była rozebrana drewniana barierka od strony północnej i wschodniej. W uzasadnieniu organ ocenił, że dobudowanie tarasu i zabudowanie go ścianą z jednej strony oraz zadaszeniem było powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny usytuowany na działce nr 183 w A. Sprawę dobudowy należało więc zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, co na gruncie Prawa budowlanego traktowane jest jak budowa. WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez pojęcie budowy należy też rozumieć odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 p.b. na budowę – rozbudowę wymagane było i nadal jest pozwolenie na budowę. Ponieważ inwestorzy takiego pozwolenia nie posiadali, przedmiotowy taras stanowi samowolę budowlaną, którą należy rozstrzygać w oparciu o art. 48 p.b. Z przeprowadzonych kontroli PINB wynika bowiem, że taras nie został w całości rozebrany mimo zapewnień w tym zakresie poczynionych przez W. K. - inwestora i współwłaściciela przedmiotowego tarasu. Ze zdjęć z kontroli wynika, że oprócz ściany murowanej z siporeksu nie zostały rozebrane stalowe słupki znajdujące się na obwodzie płyty nad garażem, do których mocowana była drewniana balustrada tarasu. Organ odwoławczy stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania, wykonany samowolnie nie został zatem w całości rozebrany, a w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nakazania rozbiórki nierozebranej części tarasu. PINB nakazał rozbiórkę murowanej ściany, stanowiącej obudowę tarasu od granicy z działką T. R. W związku z tym, że powyższa decyzja nie obejmuje nierozebranych słupków, do których mocowana była balustrada, a zgromadzony materiał dowody jest wystarczający do uzupełnienia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, dlatego zreformowano decyzję PINB z [...] marca 2013 r. W skardze R. K. podniosła, że zaskarżona decyzja WINB jest dla niej i męża krzywdząca oraz niezrozumiała, gdyż samowola budowlana w postaci wykonania zadaszenia nad garażem i balustrady została rozebrana tak jak nakazał to organ. Podniosła, że wybudowana ściana miała być dla T. R. zasłoną oddzielającą jego posesję oraz warunkiem pozostawienia tarasu. Ściana była wykonana na żądanie T. R., na podstawie ugody przed organem a obecnie musi być rozebrana. Skarżąca wyraziła rozgoryczenie, że nikt z inspektoratu nadzoru budowlanego nie poinformował jej o konsekwencjach wykonania ściany bez pozwolenia na budowę, tym bardziej, że zawarta ugoda obejmowała jej wykonanie. W ocenie skarżącej ściana, która została rozebrana nie zagraża nikomu i może być wykorzystana do zadaszenia, które będzie przedmiotem przyszłego zgłoszenia. Podkreśliła raz jeszcze, że została ona wybudowana na żądanie sąsiada na mocy ugody zawartej przez organem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje wyżej przedstawiony stan faktyczny, który jednak należy uzupełnić. Już w toku postępowania przed organem I instancji R. i W. K. powoływali się na ugodę, w oparciu o którą została wybudowana ściana tarasu. Do odwołania R. K. zostały dołączone kserokopie ugody administracyjnej zawartej w dniu 5 stycznia 2005 r. przez W. K. i T. R. przed upoważnionym pracownikiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z tej kserokopii została ona zawarta w toku postępowania toczącego się w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w sprawie wybudowanego garażu, wykonania otworu okiennego i tarasu od strony granicy z sąsiadem, na działce nr ewid. 183 położonej w A. Przed zawarciem ugody strony zostały pouczone, że w sprawie tej zamiast wydania decyzji administracyjnej może być – zgodnie z art. 114 k.p.a. zawarta ugoda, która po zatwierdzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywierać będzie, w myśl art. 121 k.p.a. takie same skutki, jak decyzja, która wydana byłaby w toku postępowania administracyjnego. Treść zawartej ugody obejmuje zobowiązanie W. K. m.in. w zakresie zabudowania boku tarasu od strony granicy działki z sąsiadem T. R. w terminie do 31 maja 2005 r. Do odwołania została także dołączona kserokopia postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] wydanego w oparciu o art. 119 k.p.a., którym organ zatwierdził ugodę z dnia 5 stycznia 2005 r. pomiędzy W. K. i T. R. W uzasadnieniu w/w postanowienia wprost odwołano się do treści ugody m.in. do obowiązku zabudowania boku tarasu od strony posesji sąsiada. Decyzja organu I instancji w ogóle nie odnosi się do zarzutu stron dotyczącego ugody, na mocy której wybudowana została ściana na tarasie od strony posesji T. R. WINB zarzut R. K. zawarty w odwołaniu a dotyczący ugody administracyjnej załatwia jednym zdaniem: "Wyjaśniam, że w przypadku stwierdzenia naruszeń Prawa budowlanego nie mają zastosowania żadne ugody zawarte pomiędzy sąsiadami lecz rozstrzygnięć dokonuje się w oparciu o procedury określone w Prawie budowlanym". Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie do wyżej przytoczonych przepisów, w tym zwłaszcza – zasady prawdy obiektywnej, organy powinny ustalić – w oparciu o stosowne dowody czy rzeczywiście ściana boczna tarasu została wykonana w oparciu o ugodę administracyjną, w tym zatwierdzoną przez organ odpowiednim ostatecznym postanowieniem. W sytuacji, gdy ugoda została zawarta przed organem, który aktualnie prowadzi postępowanie, którego wynik obejmuje także ścianę boczną tarasu nad garażem, nie powinno być przecież problemem dotarcie do akt tamtej sprawy. Zupełnie też został pominięty przez organy aspekt prawny takiej ewentualnej ugody. Tymczasem – zgodnie z art. 121 k.p.a. zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Przepis art. 120 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne. W ocenie Sądu należało więc wyjaśnić - w oparciu o odpowiednie dowody czy rzeczywiście ugoda, na mocy której Z. K. był zobowiązany do wykonania ściany bocznej tarasu od strony posesji p. R. i czy postanowienie zatwierdzające tę ugodę było ostateczne. Jeśli tak, to przecież organ nie może zupełnie pominąć skutków takiej ugody, o których mowa w art. 121 k.p.a., dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie zatwierdzające tę ugodę. Dopiero ewentualne wyeliminowanie w/w postanowienia z tego obrotu w odpowiednim trybie spowodować może, że ugoda nie będzie już miała mocy wiążącej jak decyzja administracyjna. Brak stosownych ustaleń organów w powyższym zakresie powoduje, że w ocenie Sądu organy naruszyły wyżej powołane przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem ugoda była wykonalna i została zawarta to brak byłoby podstaw do stwierdzenia, iż ściana boczna tarasu została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, a przynajmniej organy winny dokonać oceny prawnej takiego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy wyjaśnią czy ugoda wskazywana przez skarżącą rzeczywiście została zawarta i czy postanowienie ją zatwierdzające było ostateczne w chwili kiedy ściana boczna tarasu została wybudowana. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.